Тема 10 - Принятие решения

Пред.

Оглавление

След.

Цель

Рассмотреть роль лиц, принимающих решения, а также диапазон методов и процедур принятия решений в процессе ЭО. Главным образом, обсуждается принятие окончательного решения относительно одобрения намечаемой деятельности.

Актуальность

Основной целью внедрения процессов ЭО в различных странах было обеспечение учета экологических факторов при проектировании намечаемой деятельности, а также при принятии решений, относящихся к ней. Участники процесса ЭО должны ясно представлять себе, решения какого типа должны быть приняты относительно намечаемой деятельности, а также понимать, что принятие решения является процессом, который основан на ценностях и нередко детерминирован ожиданиями, политической культурой или уже принятыми политическими решениями более высокого уровня.

Длительность

Два часа (не включая практические занятия).

Контрольный список информации

Получите или разработайте следующие материалы, по мере необходимости:

• описание официально требуемых шагов в местном процессе принятия решения;

• пример количественных методов принятия решения, которые использовались в местных условиях;

• примеры контрольных механизмов и противовесов в системе ЭО, которые ведут к подотчетности и прозрачности в принятии решения;

• местный доклад по ЭО, в качестве примера представления информации, необходимой для принятия решения;

• отчет какого-либо исследования, посвященного местному процессу принятию решения;

• контактная информация лиц, агентств, организаций и экологических информационных центров, способных оказать помощь в связи с процессом принятия решения;

• другие доступные ресурсы, такие как видеоматериалы, статьи в журналах, компьютерные программы, списки выступающих в рамках различных мероприятий, а также исследования конкретных случаев.

Описание занятия

Охарактеризуйте общую тему занятия, его цели и их важность для процесса ЭО

В рамках этой темы рассматривается роль лиц, принимающих решения, а также диапазон методов и процедур принятия решений в процессе ЭО. Главным образом, обсуждается принятие окончательного решения относительно одобрения намечаемой деятельности.

Изложите концепцию принятия решения и отметьте важную роль принятия решения в процессе ЭО. Подчеркните различие между ролью тех, кто выполнял оценку воздействий и ролью лица, принимающего решение, которое использует результаты этой оценки в качестве исходного материала для процесса принятия решения

Диапозитив 1

Диапозитив 2

ЭО - процесс анализа, переговоров и поэтапного принятия решений по намечаемой деятельности. Этот процесс достигает высшей точки в момент выбора, предметом которого является то, должен ли проект быть осуществлен или нет, и на каких условиях, выбора, который, по существу, является политическим. Когда термин "принятие решения" используется в контексте ЭО, это, как правило, означает окончательное одобрение или утверждение проекта. В некоторых случаях органы, выполняющие оценку качества ЭО, имеют право принятия решения; то есть их заключение является обязательным, если оно в явном виде не отменяется вышестоящими органами, имеющими соответствующие полномочия.

Политика и нормативно-правовая база в области ЭО отличаются от страны к стране, однако в любой системе имеется ряд промежуточных решений, которые принимаются на каждом этапе процесса. Каждое из этих решений может быть приниматься различными лицами или группами лиц. Например, некоторые решения, такие, как решение о необходимости ЭО (скрининг) или задачах процесса ЭО, могут приниматься совместно инициатором, ответственным министерством и экологическими органами. Другие решения, такие как выбор предпочтительной альтернативы, могут быть приняты инициатором. Как уже отмечалось, окончательное утверждение проекта, как правило, является политическим решением, при принятии которого может достигаться целый ряд компромиссов. Принципы устойчивого развития требует достижения баланса между соображениями сохранения окружающей среды, обеспечения равенства и экономического развития.

Охарактеризуйте роль и обязанности лица, принимающего решение в процессе ЭО

В настоящее время лица, принимающие решения, не могут игнорировать то влияние, которое окружающая среда оказывает на человека, бизнес и качество жизни. В мире конкуренции интересов, уменьшающихся ресурсов и растущего участия общественности, лицо, принимающее решения, должно использовать преимущества ЭО для того, чтобы увидеть в единой перспективе разнообразные интересы различных сторон. Дальновидные лица, принимающие решения, могут применять ЭО для того, чтобы создать новые возможности там, где их раньше никто не видел, и найти решение, удовлетворяющее потребностям частных и государственных организаций, а также общественности.

Для лиц, принимающих решения, важно осознавать ответственность, которую они несут за обеспечение того, чтобы процесс ЭО внес продуктивный вклад в планирование и проектирование намечаемой деятельности. Лицо, принимающее решения, должно, как минимум, понимать:

Диапозитив 3

• основные понятия и цели ЭО;

• как ЭО используется во всем мире и в аналогичных организациях;

• требования к ЭО, предписываемые корпоративными, национальными или международными рекомендациями, политиками, нормативными документами или соглашениями;

• какие процедуры, связанные ЭО, существуют в организации, ответственной за принятие решения по намечаемой деятельности, и каково значение процедур ЭО для этого принятия решения;

• политическое, правовое и управленческое значение участия общественности, а также ее обеспокоенности в областях, связанных с ЭО.

С новыми полномочиями в области устойчивого развития и экологического управления, лица, принимающие решения, должны располагать знаниями и инструментами, которые позволят им:

Диапозитив 4

• расширить их кругозор в отношении окружающей среды и установить новые ценности;

• признать и осуществить новые полномочия и обязанности;

• использовать новые формы информации;

• находить более эффективные пути распространения этой информации;

• пересмотреть традиционные способы связи экологических интересов с намечаемой деятельностью;

• выявить новые способы измерения и оценки прогресса, состояния, изменений и прибыли;

• ознакомиться с новыми путями управления и учета;

• вводить процессы планирования и принятия решений с более широким использованием консультаций и участия общественности;

• находить более действенные средства влияния на отдельных лиц и организации, чтобы внедрять новое поведение, способствующее устойчивому развитию;

• изучать всесторонние, технические подходы к планированию, оценке, управлению данными и решению проблем.

Используя местный проект (реальный или вымышленный) как основу для обсуждения, предложите участникам определить различные типы промежуточных решений, которые должны быть сделаны в ходе процесса ЭО и решить, кто мог бы быть ответственным за их принятие

Обсуждение должно охватывать все решения, касающиеся скрининга, оценки значимости воздействий в ходе определения задач ЭО, выбора методов прогноза и оценки, оценки значимости результатов анализа воздействий, выбора методов участия общественности, окончательного утверждения и т.д. Используйте это упражнение, чтобы рассмотреть некоторые из общих проблем в принятии решения, включая:

• условия, при которых принятие решения является наиболее успешным;

• относительная важность ряда "незначительных" промежуточных решений по сравнению с окончательным решением;

• важность возможности сформулировать обязательные дополнительные условия в качестве составной части окончательного решения.

Теперь сконцентрируйте обсуждение на роли лица, принимающего решение относительно окончательного утверждения проекта. Опишите характер процесса принятия решения, отметив, что результаты ЭО могут быть лишь одним из факторов, принимаемых во внимание

Предполагается, что те, кто принимает окончательное решение относительно утверждения проекта, будут использовать информацию, представленную экологической оценкой, наряду с информацией, полученной из других источников, чтобы получить представление об экологических последствиях принимаемого ими решения. Вуд отмечает, что:

Диапозитив 5

принятие любого решения подразумевает большое количество компромиссов в информационной базе: между упрощением и сложностью действительности; между необходимостью безотлагательного решения и потребностью в дальнейшей информации; между фактами и ценностями; между прогнозами и оценкой; между определенностью и неопределенностью. Лица, принимающие решение по намечаемой деятельности, для которой проводилась ЭО, часто занимают выборные должности в центральных, региональных или местных органах власти. Они редко располагают временем, необходимым для прочтения доклада по ЭО и другой документации, и поэтому зависят от своих подчиненных, которым может быть поручено подготовить некую сводку предшествующих этапов процесса ЭО и их результатов.

Исходные данные для принятия решения

Эта схема показывает, что ЭО редко бывает единственным основанием для принятия решения, но что она должна иметь значительное влияние на этот процесс. Принятые решения могут быть, а могут и не быть теми, которые причиняют наименьший экологический ущерб. Важная проблема, по которой имеются различные точки зрения, - должна ли сама ЭО быть нейтральной или же одной из ее целей является привести доводы в пользу наилучшего с экологической точки зрения варианта, осуществимого на практике, и минимизации экологического ущерба. В последнем случае ЭО, по существу, давала бы совет, основанный на анализе лишь одной из групп факторов, трудносопоставимой с другими, совет, который мог бы быть оспорен. Преобладающая точка зрения состоит в том, что:

...Роль исполнителя ЭО должна заключаться в оценке воздействия и последующем сообщении результатов в форме, которая делает их легко понятными для населения и лиц, принимающих решения. Задачей исполнителя не является убедить лицо, принимающее решение, отдать свой голос в пользу окружающей среды. Однако исполнитель отвечает за привлечение внимания лиц, принимающих решения, к экологическим проблемам. (Фолк, 1982)

Охарактеризуйте виды информации в докладе по ЭО, которые могут понадобиться лицу, принимающему решение, для того, чтобы принять окончательное решение. Используйте местные примеры или доклад по ЭО, чтобы продемонстрировать, каким образом виды информации, перечисленные ниже в таблице, могли бы быть представлены наилучшим образом

Диапозитив 6

Таблица Информация, которая считается важной для лиц, принимающих решения подготовлена на основе типового технического задания ОЭСР/КСР, представленного в теме 5 - Определение задач ЭО. В дополнительном материале перечислены основные требования к докладам, которые помогут заинтересованным сторонам и лицам, принимающим решения, понимать различные аспекты намечаемой деятельности на различных этапах проектного цикла.

Материал 1

Информация, которая считается важной для лиц, принимающих решения Общие положения основная информация о проекте и наиболее важные экологические проблемы, связанные с ним. Политический контекст основная проблема, решаемая с помощью проекта (например, загрязнение, наводнения, засуха, эрозия, нехватка энергии, проблемы здоровья населения, экономическая депрессия и т.д.); отношение к целям, политикам и планам в области охраны окружающей среды. Альтернативы альтернативы осуществления намечаемой деятельности (включая наилучший с экологической точки зрения вариант, осуществимый на практике); Участие общественности основные точки зрения общественности вопросы, вызывающие обеспокоенность населения, подверженного воздействию области согласия и разногласий Анализ воздействий затраты и выгоды; распределение доходов и потерь Смягчение негативного воздействия и мониторинг Заключения и рекомендации основные выводы, включая основные экономические выгоды, значимые воздействия на окружающую среду и предложенные меры по смягчению негативного воздействия (описанные без использования технических терминов). степень соответствия намечаемой деятельности принципам устойчивого развития; изменения в проектных решениях и плане работ, которые считаются принципиально важными для улучшения экологической приемлемости проекта. Адаптировано из OECD/DAC (1994)

Степень, в которых лицо, принимающее решение, должно использовать или рассматривать результаты и рекомендации ЭО, отличается в различных странах. Обычно от лица, принимающего решение, требуется учесть результаты ЭО в ходе процесса принятия решения. В зависимости от законодательства, лицо, принимающее решение может:

• иметь полную свободу действий, принимая решение без необходимости его обоснования;

• иметь право принять решение, учитывающее не все рекомендации процесса ЭО, но должно публично объяснить причины, почему это было сделано; или

• должно действовать полностью в соответствии с рекомендациями ЭО.

Возможны различные результаты процесса принятия решения. Они включают:

Диапозитив 7

• проект может быть одобрен;

• проект может быть одобрен с условиями;

• проект может быть одобрен в зависимости от результата текущих исследований;

• могут потребоваться дальнейшие исследования конкретных проблем, после чего доклад по ЭО будет рассмотрен вновь;

• может потребоваться дополнительный документ или новый доклад по ЭО, если имеются какие-либо существенные недостатки в представленном докладе по ЭО;

• в очень редких случаях проект в том виде, как он сформулирован, может быть отвергнут .

Обсудите роль количественных методов принятия решения в принятии окончательного решения. Используйте доступный местный пример количественной методики принятия решения, чтобы исследовать типы ценностных суждений, которые использовались при разработке или применении этих методов

Принятие решения всегда в значительной степени основано на суждении о ценности тех или иных факторов. Даже когда были разработаны формальные количественные методы принятия решения, они были основаны на взвешивании, ранжировании, комбинации переменных для применения некоего математического правила решения - все это процессы, которые явно или неявно включают большое количество ценностных суждений. Как обсуждено в теме 6 - Оценка воздействий, ряд методов выявления воздействия (такие как контрольные списки Battelle) включает формальную количественную функцию принятия решения, которая предназначена для систематического сравнения вариантов. Были также разработаны другие методы, такие как факторный анализ (также называемый многоцелевым или многократным анализом критериев решения), чтобы помочь лицам, принимающим решения, прояснить информационную базу для решения и оценить возможные компромиссы между различными факторами. Наиболее сложные из этих методов способны одновременно использовать в ходе анализа как количественную, так и качественную информацию без необходимости присваивать монетарные значения всем величинам.

При использовании подобных инструментов принятия решения, важно, чтобы принципы, лежащие в основе методов, исследовались на предмет соответствия конкретной ситуации.

Обсудите контрольные механизмы и противовесы, которые могут быть включены в систему принятия решения, чтобы обеспечить подотчетность и прозрачность процесса. Кратко опишите некоторые способы, которыми решение его и обоснование могут быть доведены до сведения общественности. Рассмотрите, как эти механизмы могли бы работать в контексте местной системы принятия решения

Диапозитив 8

Диапозитив 9

В процессы ЭО включается ряд контрольных механизмов и противовесов, призванных обеспечить их подотчетность и прозрачность. На наиболее фундаментальном уровне это означает, что проект утверждается иным органом, чем инициатор, и что обоснование решения и любые условия, связанные с ним, обнародуются. В некоторых системах ЭО эта практика более развита, и от лиц, принимающих решение, требуется формальное объяснение того, включает объяснение того, как доклад по ЭО и оценка его качества повлияли на принятое решение.

Может также быть предусмотрена возможность обжалования решения со стороны общественности. Это может увеличить общественное доверие к процессу, но, с другой стороны, может увеличить затраты и затянуть процесс.

Врезка 1: Контрольные механизмы и противовесы Следующие критерии для системы принятия решений, принятые в основных западных системах ЭО, предлагают ряд эффективных контрольных механизмов и противовесов: результаты доклада по ЭО и оценки его качества - центральный фактор, определяющий решение по намечаемой деятельности; принятие решения может быть отложено до подготовки доклада по ЭО и оценки его качества; на этапе принятия решения можно отказать в разрешении, сформулировать дополнительные условия, или потребовать внесения изменений; решение принимается органом, иным, нежели инициатор; итоговая оценка готовится раньше, чем обнародуется решение; решение, его обоснование и дополнительные условия публикуются; эти причины включают объяснение того, как доклад по ЭО и оценка его качества повлияли на решение; существуют открытые рекомендации по факторам, которые нужно рассмотреть при принятии решения; требуются консультации и участие общественности в принятии решения; имеется право обжалования решения; система принятие решения функционирует эффективно. Адаптировано из Вуда (1995)

Некоторые системы ЭО требуют подготовки специального общедоступного документа, отражающего принятое решение. Например, в США такой документ (record of decision) должен содержать:

• изложение решения;

• краткое описание рассмотренных альтернатив, включая предпочтительные с экологической точки зрения;

• социальные, экономические и экологические факторы, рассмотренные агентством при принятии решения;

• объяснение предусмотренных мер по смягчению негативного воздействия и, если практически применимые методы смягчения негативного воздействия не были предусмотрены, обоснование этого;

• краткое описание программы мониторинга и контроля, которая должна быть принята, чтобы обеспечить выполнение всех мер по смягчению негативного воздействия.

(Regulations, раздел 1505.2).

В некоторых случаях этот документ публикуется в "Федеральном регистре".

Кратко обсудите одобрение проекта с установлением дополнительных условий. Отметьте важность разработки методов для обеспечения соответствия условиям. Свяжите их с уровнем достоверности или степенью неопределенности, связанными с ключевыми результатами ЭО

Диапозитив 1

В большинстве случаев утверждение проектов по итогам ЭО, требует некоторой корректировки первоначальных проектных решений, выдвижения дополнительных условий и нормативов. Любые дополнительные условия должны учитывать прогнозы, сделанные в процессе ЭО, но должны и реалистично отражать степень неопределенности в этих прогнозах. Лица, принимающие решения, должны быть проинформированы о любых сомнениях относительно достоверности данных, используемых в ЭО, любых пробелах в этой информации и любых ограничениях, накладываемых на оценку этими недостатками.

Другие темы в пособии (см. тему 7 – Смягчение воздействий и управление ими и тему 11 - Мониторинг) рассматривают разнообразные методы обеспечения того, чтобы выдвинутые условия были выполнены. Эти методы включают:

• внесение условий исполнения в юридически обязывающие контракты строителя;

• условное утверждение, требующее разработки соответствующего плана управления воздействием;

• использование систем экологического менеджмента и менеджмента качества, соответствующих стандартам серий ISO 9000 и ISO 14000 Международной организации по стандартизации;

• независимый мониторинг соответствия требованиям, чтобы определить нарушение условий с последующим наложением санкций.

Проведите практические занятия, чтобы закрепить тему (если это необходимо). Подведите итоги занятия и кратко охарактеризуйте следующую тему

Библиография

Следующие публикации цитировались непосредственно, адаптированы или использовались как основной источник для основных частей этой темы.

1. Wood, C. M. (1995) Environmental Impact Assessment; A Comparative Review, Longman Higher Education. Harlow

2. OECD/DAC (1994) Towards Coherence in Environmental Assessment: Results of the Project on Coherence of Environmental Assessment for international Bilateral Aid. Canada

3. Folk, M. (1982) A Review of Environmental impact Assessment Methodologies in the United States. Institut fur Orts - Regional and Landesplanung. Zurich

Дополнительная литература

Bisset, R. (1996) EIA: Issues, Trends and Practice. The Environment and Economics Unit UNEP. Nairobi

Hollick, M. (1981) The Role of Quantitative Decision-making Methods in Environmental Impact Assessment. Journal of Environmental Management

Lawrence, D. P. (1993) Quantitative versus Qualitative: A False Dichotomy? Environmental Impact Assessment Review, vol.. 13 pp. 3-11

Resource Assessment Commission (1992) Multi Criteria Analysis as a Resource Assessment Tool. Research Paper No.6. pp 1-11

Sadler, B. (1996) Final Report of the International Study of the Effectiveness of Environmental Assessment. CEAA and IAIA. Canada

Диапозитив 1 Общая схема процесса ЭОП

Диапозитив 2 ЭО - процесс анализа, переговоров и поэтапного принятия решений по намечаемой деятельности. Этот процесс достигает высшей точки в момент выбора, предметом которого является то, должен ли проект быть осуществлен или нет, и на каких условиях, выбора, который, по существу, является политическим.

Диапозитив 3 Лица, принимающие решение должны понимать: цели и понятия ЭО традиционную реализацию ЭО руководящие принципы, политики, нормативные акты, соглашения по ЭО процедуры, связанные с ЭО, в рамках организации, принимающей решения участие общественности и ее обеспокоенность.

Диапозитив 4 Лица, принимающие решение, должны: расширять свой кругозор признавать и осуществлять новые полномочия и обязанности использовать новые формы информации распространять информацию увязывать экологические интересы с проектом оценивать прогресс находить новые пути управления и учета принимать решения с использованием консультаций и участия общественности влиять на других, чтобы их поведение способствовало устойчивому развитию изучать всесторонние подходы к планированию и управлению

Диапозитив 5

Диапозитив 6 Информация для лиц, принимающих решение, должна включать: общие положения политический контекст альтернативы участие общественности анализ воздействий смягчение негативного воздействия и мониторинг выводы и рекомендации

Диапозитив 7 Возможные решения в результате ЭО: утверждение утверждение с условиями утверждение в зависимости от продолжающихся исследований дальнейшие исследования до рассмотрения запрос дополнений или нового доклада по ЭО отклонение

Диапозитив 8 Контрольные механизмы и противовесы: решение определяется докладом по ЭО и оценкой его качества никаких решений до получения и рассмотрения доклада по ЭО в разрешении может быть отказано могут быть выдвинуты условия может потребоваться внесение изменений лицо, принимающее решение - не инициатор

Диапозитив 9 Контрольные механизмы и противовесы (продолжение): итоговая оценка доведена до общественности обоснование решения и условия обнародованы проведены консультации с общественностью имеется право обжаловать решение

Диапозитив 10 Обеспечение выполнения решения: внесение условий выполнения в юридические документы утверждение при условии разработки планов управления воздействиями использование систем экологического менеджмента и менеджмента качества, соответствующих стандартам серий ISO 9000 и ISO 14000 независимый контроль выполнения условий

Пред.

Оглавление

След.

© Эколайн, 2000