СЕМИНАР ПО ОРХУССКОЙ КОНВЕНЦИИ ЦЕНТРАЛЬНО-АЗИАТСКОГО РЕГИОНА

(4-8 мая 2000 г., Ашгабат, Туркменистан)

Семинар был организован как совместный проект программы Охраны окружающей среды ООН (ПООСООН) Европейской экономической комиссии ООН (ЕЭКООН) и ОБСЕ, при финансовой поддержке правительств Австрии, Дании (Датское агенство по охране окружающей среды) и Норвегии.

Страны-участницы:

Семинар был организован для 5 центральноазиатских стран: Казахстана, Кыргызстана, Таджикистана, Туркменистана и Узбекистана.

Предыстория:

Семинар по доступу к информации, участию общественности в процессе принятия решений и доступу к правосудию по вопросам окружающей среды, организованный ОБСЕ при содействии ЕЭКООН 11-12 июня 1999 г. в Алматы, Казахстане, выявил некоторые проблемы, связанные с пониманием и осуществлением вышеупомянутых концепций в Центральной Азии, а также необходимость улучшения понимания требований Орхусской конвенции.

Цели:

Основная идея проекта заключалась в оказании помощи странам Центральной Азии по выполнению положений Конвенции ЕЭКООН о доступе информации, участии общественности в принятии решений и доступе к правосудию по вопросам окружающей среды (Орхусская конвенция) путем улучшения понимания самой Конвенции и создания условий для ее применения в сотрудничестве со всеми заинтересованными субъектами, включая центральные и местнае органы власти, неправительственные организации, консультантов по вопросам права, представителей средств массовой информации и, по возможности, бизнесменов. Для этой цели было решено организовать региональный семинар, чтобы отобранные участники, представляющие различные организации каждой страны среднеазиатского региона имели четкое и одинаковое понимание положений Орхусской конвенции и пути ее выполнения в соответствии с ее требованиями и местными условиями.

Цель семинара состояла в предоставлении представителям стран региона, занимающихся вопросами доступа к информации, участия общественности в процессе принятия решений и доступа к правосудию по вопросам окружающей среды, возможности поделиться имеющимся опытом и способствовать диалогу о наиболее оптимальном подходе выполнения положений Орхусской конвенции с учетом национальных традиций и условий. Предполагалось, что во время семинара участники будут иметь возможность проконсультироваться у иностранных экспертов, непосредственно участвовавших в разработке и составлении Конвенции и имеющих значительный опыт по выполнению ее положений в других странах, в частности в странах Центральной и Восточной Европы и СНГ.

Непосредственные задачи семинара:

• предоставление отобранным группам людей (приблизительно по 10 человек из каждой страны Центральноазиатского региона), представляющих различные организации (должностные лица, журналисты, НПО) возможности лучше понять Конвенцию и способы ее выполнения;
• определение основных проблем, связанных с выполнением Орхусской конвенции в Центральной Азии;
• применение положений на практике;
• определение возможных дальнейших практических средств выполнения;
• определение направлений возможной дальнейшей помощи.

Кроме того, проект предназначался для того, чтобы:

• быть уверенными, что понимание Конвенции является более или менее общим для всех стран и всех организаций, а руководства и публикации, подготовленные в этом регионе, точно отражают Конвенцию;
• содействовать созданию неформальной региональной сети по Орхусской конвенции;
• содействовать использованию Руководства по выполнению Орхусской конвенции ЕЭКООН, финансируемого ДАООС.

Участники

Количество участников было ограничено по причине финансовых возможностей, достаточных для оплаты расходов только около 40 участников из других стран, кроме представителей Туркменистана (в среднем по 10 участников от каждой страны, половина из которых представляли государственные органы, а половина – другие организации). На семинар были приглашены все официальные представители по основным пунктам Орхусской конвенции и основных пунктов сети Grid-Арендал/Инфотера. Были также приглашены другие должностные лица, занимающие соответствующие должности в государственых органах, не только на национальном уровне, но и на местном уровне.

Относительно НПО и других организаций ведущим критерием отбора участников были практические и/или юридические знания вопросов, освещаемых Конвенцией (необязательно только вопросов самой Конвенции) и участие большего количества НПО и общественности региона. Предполагалось, что свой вклад внесут юристы-экологи, активисты общественых организаций и журналисты. Всех партнеров проекта попросили отправить информацию о семинаре в соответствующие организации. Кроме того, информация была опубликована (также и на русском языке) на веб-странице Интернета и в других сетях (UNECE ECO-сеть, некоторые местные сети).

Приоритет был отдан юристам, представляющим интересы общественности/
членам НПО/журналистам, работающим на национальном и местном уровнях, которые:

• имеют опыт и в настоящее время занимаются составлением законов, судебными разбирательствами и другой деятельностью, сязанной с доступом к информации, участием общественности и доступом к правосудию по вопросам окружающей среды;
• принимают участие в проектах, трейнингах и других образовательных мероприятиях, связанных с орхусской Конвенцией;
• Имеют связь с различными НПО и/или общественностью.

В семинаре приняли участие 23 представителя из Туркменистана и 38 участников из Казахстана, Кыргызстана, Таджикистана и Узбекистана.

В семинаре приняли участие также представители международных организаций: офисов ОБСЕ в регионе, посольств и ПРООН.

Инструкторы/тренеры

Инструкторами/тренерами были 7 экспертов (включая 3 членов Совещательного комитета Орхусской конвенции), хорошо знающих как Конвенцию, так и посткоммунистические условия и способных общаться на русском языке: 3 эксперта из Регионального экологического центра –Сеннтедре, один эксперт из GRID-Арендал и 3 юриста-эколога из Польши, России и Украины.

Кроме того, на семинаре присутствовали представители ЕЭКООН, ПООСООН, Норвегии и Дании.

Программа семинара и повестка дня

Программа семинара была разработана в сотрудничестве со всеми партнерами и инструкторами на основе результатов семинара ОБСЕ в июне 1999 г., а также 1 местного семинара по Орхусской конвенции, организованного ОБСЕ в Казахстане (на средства фонда Сороса). Участники внесли наиболее важный вклад в повестку дня: кандидатов попросили указать вопросы, которые они хотели бы рассмотреть, привести примеры и, по возможности, рассказать о реальных случаях из практики.

В результате семинар был спланирован таким образом, чтобы посвятить два полных дня вопросам, которые оказались наиболее важными для участников: доступ к информации и участие общественности, в то время как, проблемам общего характера и обсуждению вопроса доступа к правосудию было посвящено по пол-дня каждому.

В рамках семинара проводились пленарные заседания как на русском, так и на английском языках (при этом осуществлялся перевод) и заседания рабочих групп, проходивших в основном на русском языке.

Пленарные заседания включали как лекции, так и направленные дискуссии.

Заседания рабочих групп состояли из дискуссий и ролевых игр (при этом, представители официальных государственных организаций играли роль НПО, обращающихся за информацией, а представители НПО играли роль должностных лиц различных ведомств). Для стимулирования деятельности рабочих групп были подготовлены специальные наглядные примеры, основанные на реальных случаях в странах Центральной Европы и СНГ.

Было также проведено специальное добровольное заседание с целью обсуждения вопроса о взаимоотношениях между официальными лицами и НПО, на котором были продемонстрированы различные модели таких взаимоотношений на основе опыта Польши, США, России, Венгрии, Украины.

Все участники получили письменные материалы, включая копию Руководства по выполнению Орхусской конвенции.

Результаты семинара

Основные вопросы по выполнению Орхусской конвенции в Центральной Азии

<>В целом:

• Проблемы ратификации и выполнения Конвенции в Центральной Азии достаточно похожи на проблемы в остальных странах региона ЕЭКООН.
• За период после встречи в Алматы в целом был достигнут значительный прогресс в понимании и выполнении Конвенции в странах Центральной Азии.

Конкретные вопросы

• Существует единодушный подход относительно выполнения Конвенции;
• Выполнение в основном осуществляется неформально;
• Отсутствуют подробные процессуальные нормы, которые были бы понятны как государственным органам, так и общественности;
• Участие общественности сведено к участию НПО. Общественность привлекается к решению вопросов редко и, следовательно, необходимо в целом расширить процедуры участия общественности.
• Выполнение Конвенции на должном уровне ограничено недостатком материалов, как на правительственном, так и на общественном уровне. Одна из наиболее острых проблем – отсутствие доступа к Интернету из-за высокой стоимости и низкого уровня надежности;
• Общий низкий интерес к проблемам экологии со стороны общественности;
• Количество НПО на душу населения очень небольшое.

Семинар выявил положительны примеры из практики региона

• Общественность имеет право проводить свою собственную экспертизу при оценке экологической ситуации;
• Несмотря на то, что закон не предусматривает участия общественности в принятии решений при разработке программ, политики, планов и законопроектов, в некоторых странах НПО принимают участие в принятии таких решений;
• Принимаются меры по содействию в установлении отношений между официальными лицами и НПО;
• Принимаются меры по содействию в участии НПО в международных мероприятиях, например, правительство Казахстана пытается привлечь НПО к подготовке Конференции Министров, которая будет проводиться в Алматы, и предлагает организовать заседание НПО перед проведением конференции.

Рекомендации по дальнейшим практическим мерам выполнения Конвенции

• Дискуссии во время семинара выявили необходимость вспомогательных инструментов для понимания положений Конвенции и для содействия выполнения Конвенции с помощью практических средств, например, подготовка Руководства для государственных органов по предоставлению информации, как принимать решение относительно случаев применения освобождения от предоставления информации, а также как проводить Тесты по выявлению заинтересованности общественности. С другой стороны, важно установить открытую структуру для обсуждения ратификации и процесса выполнения положений Конвенции в странах Центральной Азии, чтобы содействовать диалогу между государственными должностными лицами и НПО по вопросам, связанным с Конвенцией, а также сотрудничеству между ними. Одной из важных задач НПО остается образование связи между различными НПО, укрепление их сотрудничества и обеспечение обмена информацией в пределах данной страны (между НПО, НПО и государственными органами, НПО и НПО других стран) по вопросам, связанным с Орхусской конвенцией.
• Следует поддерживать участие в обучающих программах представителей государственных органов на местном уровне, частного сектора и НПО. В некоторых странах имеются местные проекты и опыт, которые можно использовать для организации подобных трейнингов на местном уровне.
• Следует распространить выводы и рекомендации семинара другим организациям, чтобы они могли их использовать. Необходимо также направить эти рекомендации в государственные органы.
• Важнейшим вопросом является перевод Конвенции на государственные языки стран Центральной Азии.
• Одним из способов привлечения более широких слоев общественности является организация семинара для журналистов. Они, в свою очередь, смогут поднять все соответствующие вопросы в средствах массовой информации.
• Еще одна потенциальная целевая группа – студенты. Информацию можно распространять через образовательные программы и учебные заведения.
• Необходимы более тесные отношения между НПО и государственными органами. Как заметил один из участников: “Хлопать можно только двумя руками”.

Рекомендации для дальнейшего оказания содействия

• Круглые столы на национальном уровне могут стать местом проведения диалога для обеспечения эффективного выполнения положений Конвенции. Одним из подходящих вариантов является образование специальных комитетов, работающих по Орхусской конвенции, в которые могли бы войти как государственные, так и неправительственные организации. Чрезвычайно важно также создание Союза НПО. На первоначальном этапе для таких национальных круглых столов будет необходима определенная поддержка со стороны международного сообщества. Одним из способов может быть оказание сильной международной поддержки при обучении инструкторов.
• Очень важным является также обмен опытом и создание базы данных по законодательству, а также сотрудничество юристов-экологов.
• Необходимы также встречи представителей различных секторов, НПО самостоятельно не смогут выполнить положения Конвенции. Союз НПО – хорошая идея. Для организации такого Союза им необходимо обсудить свои позиции по важнейшим вопросам. Для НПО и представителей государственных органов, работающих на районном уровне, необходимы краткосрочные обучающие семинары, а также предоставление им практических средств для осуществления связи с местными жителями.
• Необходима также постоянная работа экспертной группы, а также организация семинаров и рабочих встреч экспертов. Для проведения таких мероприятий требуется финансовая поддержка.
• Подобные семинары, где будут рассматриваться примеры из практики, могут быть эффективными, т.к. все страны находятся в схожих условиях и анализ вопросов и существующих пробелов может быть проведен по всему региону. Например, можно было обсудить опыт общественных слушаний в Кыргызстане или доступ к правосудию в Казахстане.
• Очень важным моментом в установлении связей с НПО, государственными служащими и широкой общественностью является толкование Конвенции на простом доступном языке, с большим количеством иллюстраций, доступным пояснением юридических терминов (на государственном языке).
• Следует открыть информационые, координационные и ресурсные центры.
• Необходимо проведение семинаров и участие иностранных экспертов. Семинары на таком высоком уровне очень полезны. В то же время они не способствуют сетевой работе и установлению связей: информация, получаемая участниками таких мероприятий, не всегда распространяется дальше. Участникам следует сообщать организаторам каким образом они распространили в своих странах знания, полученные на семинаре.
• Одним из наиболее целевых подходов является проведение семинаров, на которых рассматривался бы только один из блоков Конвенции.
• Организаторам следует способствовать улучшению работы в странах, поощряя выделение специальных средств иностранными правительствами и фондами.
• Следующий семинар следует сконцентрировать на комментариях специальных положений, особенно в странах, где Конвенция была ратифицирована.
• Такие семинары чрезвычайно полезны и их следует проводить как можно больше по всему региону. Особое внимание необходимо уделить процессу ратификации.

Выводы

Все цели семинара были полностью выполнены. Как было отмечено в выступлениях на заключительном заседании и высказано участниками в их отзывах, семинар был хорошо организован и оказался чрезвычайно полезным. Участники в частности подчеркнули две положительные стороны:

• была предоставлена возможность обмена опытом;
• были затронуты все статьи Конвенции.