Статья 7 охватывает участие общественности в связи с разработкой планов, программ и политики. Здесь обязанности государственных органов и права общественности определены не столь четко, как в статье 6, хотя некоторые положения статьи 6 включены сюда в порядке ссылки, по крайней мере в отношении планов и программ. Статья 7 обеспечивает Сторонам бульшую гибкость в поиске соответствующих решений проблемы участия общественности в этой категории процесса принятия решений.

В Конвенции нет определений терминов “планы”, “программы” и “политика”. Однако эти термины имеют общий смысл и иногда юридическое значение в пределах всего региона ЕЭК. Они были также использованы без определения в Конвенции Эспо¹⁴⁷. Для толкования смысла “планов, программ и политики” можно в какой-то степени воспользоваться опытом совещания Сторон Конвенции Эспо.

В 1996 году Европейское сообщество приняло предложение по директиве Совета, касающейся оценки воздействия некоторых планов и программ на окружающую среду (СОМ/96/0511 Final – SYN 96/0304) (предложение по СЭО)¹⁴⁸. Предложение по СЭО имело целью обеспечить определение и оценку экологических последствий планов и программ до их принятия. Оно охватывало целый ряд государственных планов и программ в различных областях, таких, как транспорт, энергетика, отходы, водное хозяйство, промышленность, телекоммуникации, туризм, территориальное планирование городской и сельской местности и землепользование. В нем излагались процедуры, подлежащие выполнению, и содержание оценки. В предложение были также включены положения, предоставляющие общественности возможность выражать свое мнение и предусматривающие учет результатов участия общественности в ходе процедуры принятия планов и программ. В октябре 1998 года Европейский парламент завершил первое чтение предложения по СЭО. В феврале 1999 года Комиссия внесла в него изменения. Обсуждения на уровне Совета продолжались до конца 1999 года. ЕЭК ООН также обсуждала идею СЭО в качестве темы следующего многостороннего природоохранного соглашения под ее эгидой¹⁴⁹.

В Софийской инициативе, касающейся оценки воздействия на окружающую среду, “стратегическая экологическая оценка” (СЭО) описывается в качестве “процесса, который помогает правительствам оценить воздействие на окружающую среду планируемой политики, планов и программ в области развития. СЭО дает возможность директивным органам содействовать участию общественности в широком процессе разработки политики в области окружающей среды, определять и предсказывать совокупное воздействие широких государственных программ и принимать эту информацию во внимание на раннем этапе разработки политики”¹⁵⁰. Она представляет собой механизм организации публичных прений по предлагаемым и альтернативным стратегиям, прогнозирования и оценки воздействия предлагаемых стратегий на окружающую среду и документального оформления выводов для использования во второстепенных процессах принятия решений. Основные особенности СЭО указаны ниже:

• СЭО имеет прямое отношение к включению экологических соображений в широкую секторальную политику на национальном уровне (особенно в области энергетики, транспорта, сельского хозяйства, лесного хозяйства, туризма и т.д.) и в региональных и местных планах развития (т.е. в планах землепользования, развития городов и т.д.).
• Введение в действие СЭО имеет отношение к осуществлению статьи 7 Орхусской конвенции.
• Многие страны Центральной и Восточной Европы и новые независимые государства уже разработали элементарные правовые основания для применения СЭО, и в этом плане могут быть достигнуты существенные улучшения посредством наращивания потенциала и оказания экспертной помощи специалистам по СЭО в ходе пробного применения этой системы. В регионе ЕЭК СЭО получила законодательное закрепление в Нидерландах, Финляндии, Дании, Чешской Республике, Словакии и Болгарии¹⁵¹. Многие другие страны – члены ЕЭК (такие, как Швеция и Соединенное Королевство) используют неофициальные системы СЭО.

Каждая Сторона предусматривает соответствующие практические и/или другие положения в отношении участия общественности в рамках открытой и справедливой структуры в процессе подготовки планов и программ, связанных с окружающей средой, предоставляя общественности необходимую информацию.

Конвенция налагает на Стороны целый ряд обязательств, которые они должны соблюдать в отношении участия общественности в процессе разработки планов и программ, связанных с окружающей средой. В статье 7 говорится о планах и программах, “связанных с” окружающей средой, а не о планах и программах, которые могут оказать воздействие на окружающую среду, что является несколько более строгой нормой. Связан ли данный конкретный план или программа с окружающей средой, должно устанавливаться с учетом косвенного определения “окружающей среды”, содержащегося в определении “экологической информации” (пункт 3 статьи 2).

Компонент участия общественности можно обнаружить в процессе разработки планов развития, предусматривающих выделение Европейским союзом финансовой помощи по линии структурных фондов ЕС. Правила Совета (ЕС) № 1260/1999 от 21 июня 1999 года, которыми были предусмотрены общие положения о структурных фондах, обязывают страны – кандидаты на присоединение представлять планы развития (анализ ситуации, подготовленный государством-членом, и приоритетные потребности для достижения целей структурных фондов, вместе со стратегией и приоритетными планами действий с указанием их конкретных целей и ориентировочных финансовых ресурсов, необходимых для их реализации), разработанные на “партнерских началах” между государственной администрацией и “социальными и экономическими” партнерами. Цели структурных фондов заключаются в следующем:

В Конвенции подчеркивается, что Стороны должны, как минимум, предусмотреть практические положения, регламентирующие участие общественности в разработке таких планов и программ. Это вписывается в общую цель Конвенции, которая состоит в том, что возможности участия общественности должны быть реальными и эффективными. Для иллюстрации существующих или возможных практических положений, например СЭО, в области транспорта и энергетики, которая проводится в Чешской Республике, можно использовать эффективные виды практики и модели.

Указание на открытую и справедливую структуру подчеркивает тот факт, что общественность должна иметь возможность эффективно участвовать в процессах. Для этого общественность должна быть в состоянии использовать правила, которые применяются четким и последовательным образом, что как раз и предполагает необходимость реализации открытой и справедливой системы. Статья 1 помогает уточнить цель этого положения. В ней говорится, что одна из целей Конвенции заключается в гарантии права на участие общественности в процессе принятия решений. Для гарантии этих прав необходимо создать открытую и справедливую систему как для самого процесса принятия решений, так и для представления затронутым представителям общественности возможности поддерживать должный уровень качества процессов принятия решений, оспаривая, при необходимости, действующие процедуры и принятые решения. (См. также комментарий к статье 9.)

В Венгрии и Польше информация о таких планах и программах предоставляется любому, кто проявляет к ней интерес¹⁵². Информацию, которая нужна для участия общественности, можно определить по другим положениям Конвенции, в частности по статье 6.

Наконец, в статью 7 не включен и пункт 9 статьи 6, касающийся уведомления общественности о решении с указанием причин и соображений. Хотя здесь и принимается во внимание тот факт, что результат участия общественности может предполагать необходимость обоснования окончательного плана или программы с указанием причин, тем не менее здесь речь идет скорее о логическом следствии или эффективной практике, нежели об обязательстве, вытекающем из Конвенции.

Это предложение является результатом компромисса, достигнутого в ходе разработки текста, что может привести в какой-то мере к неправильному пониманию его смысла. Как представляется, оно вводит концепцию, в соответствии с которой “соответствующие круги общественности, которые могут принимать участие” в процедуре по типу статьи 7, могут представлять собой соответствующий слой “общественности”, определенный в статье 2. Однако для определения общественности в статье 2 используется собирательный образ “любое лицо”. Это собирательный образ “любого лица” применяется в первом предложении статьи 7, касающемся обязательства предоставлять общественности необходимую информацию, с тем чтобы она могла участвовать в разработке планов и программ, относящихся к окружающей среде. Поскольку в этом предложении предусматривается общее уведомление и, следовательно, никаких ограничений в отношении общественности, которую надо информировать, нет, можно ожидать, что некоторые представители общественности, которые в результате этого уведомления узнают о процессе, выразят заинтересованность в участии. То есть, они могут участвовать в дополнение к тем предполагаемым представителям групп, имеющих особый интерес, которые традиционно включаются в эти процессы.

Поэтому самое разумное толкование этого положения заключается в том, что Конвенция возлагает ответственность на государственный орган, который должен принимать меры к тому, чтобы определить заинтересованных представителей общественности, и, по возможности, принять эту заинтересованность должным образом во внимание, не будучи, тем не менее, связанным обязательством соглашаться с любым проявлением такой заинтересованности. В любом случае система определения ответственности должна быть открытой и понятной.

Определение понятия “политика” в Конвенции отсутствует. Политика может определяться как “принцип, план или курс действия”¹⁵³. В Конвенции политика отделяется от планов и программ в порядке признания того факта, что она, как правило, менее конкретна, чем планы и программы. Однако это не должно означать, что политика не излагается в письменной форме.

В статье 8 рассматривается участие общественности в конкретной области процесса принятия решений: в подготовке нормативных положений государственными органами. Значительная часть функций государственных органов заключается в разработке конкретных решений на основе конкретных фактов и обстоятельств. Другая же значительная часть этих функций заключается в разработке и проведении в жизнь общеприменимых правил. Здесь термин “правила” используется в самом широком смысле и может включать указы, положения, постановления, инструкции, нормативные распоряжения, стандарты и правила. Он также включает участие государственных органов в законодательном процессе до момента передачи разработанных исполнительной властью проектов законодательным органам. Статья 8 предусматривает участие общественности в разработке таких правил в качестве одной из целей Конвенции и устанавливает определенные требования, которые должны выполняться Сторонами в порядке ее достижения.

Каждая Сторона прилагает усилия для содействия эффективному участию общественности на соответствующем этапе, пока остаются открытыми возможности для выбора, в подготовке государственными органами нормативных положений, имеющих непосредственную исполнительную силу, и других общеприменимых юридически обязательных правил, которые могут оказать существенное воздействие на окружающую среду.

Поскольку в различных правовых системах может использоваться различная терминология для обозначения различных форм нормативных актов, в Конвенции используется такая формулировка, которая позволяет избежать ненужного сужения концепции “нормативные положения, имеющие непосредственную исполнительную силу”. В некоторых правовых системах этот термин может толковаться именно как правила, имеющие непосредственную исполнительную силу. Поэтому, чтобы рассеять все сомнения, в статье 8 сделана ссылка также на другие общеприменимые юридически обязательные нормативные акты. Название статьи, где аналогичным образом используется термин “нормативные акты”, также помогает понять, что под ними подразумевается. Такие общеприменимые юридически обязательные нормативные акты включают указы, положения, постановления, инструкции, нормативные распоряжения, стандарты и правила. Эти средства выполнения своих обязанностей государственными органами отличаются от функций принятия решений, предусмотренных статьей 6, в том плане, что они дают общую ориентацию, применимую в равной степени ко всем лицам, которые находятся в аналогичном положении, а не только к тем, которые вовлечены в решение конкретного вопроса, которым занимается данный орган. Они отличаются и от функций планирования и разработки политики, по смыслу статьи 7, в том плане, что они сводятся в итоге к разработке четких норм поведения.

Во многих странах ЕЭК давно сложилась практика привлечения по крайней мере определенной части общественности к разработке нормативных актов, имеющих обязательную юридическую силу, и общеприменимых юридически обязательных нормативных актов. Типичным примером в этом случае является закон Венгрии XI о законодательстве 1987 года. Этот закон дает НПО и профессиональным ассоциациям возможность высказывать свое мнение по законопроектам, разработанным правительством, и проектам распоряжений министерств и других государственных ведомств¹⁵⁵.

В Конвенции предусматривается минимальный набор из трех элементов, которые должны быть реализованы в целях выполнения обязательства по содействию эффективному участию общественности в таких случаях. Они создают первоначальную процедурную основу участия общественности, включая сроки, уведомление и возможность представления замечаний.

а) устанавливаются сроки, достаточные для обеспечения эффективного участия;

Хотя сроки не уточняются, тем не менее Конвенция предусматривает, что государственные органы должны планировать участие общественности, устанавливая по своему усмотрению такие сроки, которые являются “достаточными” для эффективного участия. Это позволяет общественности понять возможности своего участия и внести максимальный вклад. Указанный выше закон Венгрии, в котором хотя и не устанавливаются строгие сроки, все же закрепляет некоторые принципы их установления. Он предусматривает, что крайний срок представления мнений по проектам устанавливается с учетом следующих четырех факторов:

• лицо, высказывающее свое мнение, должно иметь возможность должным образом его обосновать,
• мнение должно быть таким, чтобы его можно было учесть в работе по проекту,
• масштабы проекта и
• тип организации, выражающей свое мнение¹⁵⁶.

2. проекты правил публикуются или предоставляются общественности иным образом; и

Это положение отражает предшествующие положения, касающиеся эффективного уведомления общественности. В нем учтена практика многих государств, которая заключается в публикации проектов правил в официальных государственных изданиях, таких, как федеральный регистр в Соединенных Штатах, и в других публикациях в Европе (см. вставку) (см. также комментарий к пункту 2 статьи 6). Такой механизм зачастую является полезным средством уведомления общественности и обеспечивает целый ряд преимуществ. Во-первых, его уже можно институционально оформить, укомплектовав соответствующим штатом и обеспечив другими ресурсами (в большинстве стран ЕЭК такая публикация уже издается). Во-вторых, он может служить многим другим государственным целям, связанным с информацией, помимо тех, которые предусматриваются этим положением. Наконец, стандартизованный вариант издания, содержащего такую информацию, повышает эффективность и снижает издержки с точки зрения времени и денег, поскольку общественность начинает привыкать к такой публикации, просматривая ее в порядке наблюдения за деятельностью правительства. Публикация такой информации в виде обычного издания приводит также к снижению количества конкретных запросов в адрес государственных органов на ее получение.

с) общественности предоставляется возможность представить свои замечания непосредственно или через представительные консультативные органы.

Многие страны ЕЭК ООН уже ввели в действие политику, в соответствии с которой государственные органы должны в обычном порядке консультироваться с общественностью в процессе разработки законов и других нормативных актов. Например, Европейская комиссия в 1997 году учредила консультативный комитет по экологическим вопросам, в работе которого участвуют представители природоохранных НПО¹⁶⁰.

Таким образом, у государственных органов есть вариант ознакомиться с замечаниями общественности через посредство механизма, который в Конвенции называется “представительные консультативные органы”. Этот термин заключает в себе несколько важных идей. Первая состоит в том, что такие органы создаются не для того, чтобы оказывать специализированную помощь на самостоятельной основе, а делать это только в той степени, в какой они представляют заинтересованные или затрагиваемые круги общественности или общественность в целом. Естественно, государственные органы могут обратиться за помощью к конкретным экспертам или экспертным органам, однако участие таких экспертов ни в коей мере не подменяет участие общественности в целом. Во–вторых, такие органы должны быть “консультативными”. Это означает, что они должны использовать соответствующий процесс консультаций, который указывает на определенную степень гласности и открытости. Здесь можно провести аналогию с “открытой и справедливой структурой”, о которой часто говорится в Конвенции. Далее государственные органы должны – и это соответствует их интересам – контролировать и оценивать степень, в которой представительные органы выполняют эти требования, с целью обеспечить максимальный вклад общественности в этот процесс.

Хотя Конвенция ни придает обязательный характер конкретным аспектам участия общественности в подготовке нормативных актов, тем не менее Стороны должны обеспечивать, чтобы результаты участия общественности учитывались в максимально возможной степени. Как говорилось выше в комментарии к пункту 8 статьи 6, это положение возлагает на государственные органы относительно большую ответственность по учету замечаний общественности в процессах, осуществляемых согласно статье 8.

Хотя прямые права и интересы конкретных представителей общественности в данном случае могут быть затронуты не в такой степени, как в процессе, предусмотренном в статье 6, уместность вовлечения общественности в разработку законов должна, тем не менее, регулироваться положением, предусматривающим реализацию на практике замечаний общественности “в максимально возможной степени”. С практической точки зрения в окончательном документе, содержащем план, программу или политику, должно разъясняться, как проходил процесс участия общественности и как были учтены его итоги. К тому же, это полезно по той причине, что очень часто в процесс разработки планов, программ и политики вовлечены многие государственные органы и учреждения и что в этой связи участие общественности может носить относительно разрозненный характер. Следовательно, это помогает государственным органам в выполнении их функций по координации вклада общественности. Поэтому в ходе подготовки окончательных документов, связанных с данным планом, программой или политикой, государственный орган, который отвечает за участие общественности, должен надлежащим образом и четко информировать другие органы, вовлеченные в этот процесс, с тем чтобы дать им полную картину участия общественности. Кроме того, окончательный документ должен показывать, что в достижении конечного результата есть заслуга и общественности.

Логический смысл основного элемента Конвенции, каковым является доступ к правосудию, – укрепить доступ к экологической информации, процесс принятия решений по вопросам, касающимся экологической среды, и систему осуществления и обеспечения исполнения посредством предоставления гражданам возможности прибегнуть к силе закона. Доступ к правосудию в какой-то мере выравнивает правила игры и помогает обеспечить последовательное и эффективное осуществление положений Конвенции, регламентирующих доступ к информации и участие общественности. Кроме того, способность общественности оказать помощь в обеспечении соблюдения экологического законодательства является важным подспорьем в работе правительственных органов.

В настоящее время на пути доступа к правосудию во многих странах есть многочисленные преграды. Например, граждане и НПО зачастую не имеют правового статуса для того, чтобы опротестовать в законодательном порядке нарушение их прав или обеспечить соблюдение закона. В некоторых странах органы, облеченные судебными функциями, не имеют полномочий вынести судебное запрещение и обеспечить исполнение своих решений. Эти и другие препятствия ограничивают возможности представителей общественности требовать защиты, если правительство или частный сектор не соблюдают Конвенцию или национальное экологическое законодательство. Положения статьи 9, регламентирующие доступ к правосудию, имеют целью урегулировать эти вопросы.

1. Каждая Сторона в рамках своего национального законодательства обеспечивает, чтобы любое лицо, считающее, что его просьба о доступе к информации, поданная в соответствии со статьей 4, не рассмотрена, неправомерно отклонена, будь то частично или полностью, неадекватно удовлетворена или что в каком-либо ином отношении к этой просьбе проявлен подход, не соответствующий положениям указанной статьи, имело доступ к процедуре рассмотрения принятого решения в суде или в другом независимом и беспристрастном органе, учрежденном в соответствии с законом.

В тех случаях, когда предусматривается такое рассмотрение решения в суде, Сторона обеспечивает, чтобы такое лицо имело также доступ к установленной законом быстрой процедуре, не требующей или требующей в минимальном объеме оплаты, для повторного рассмотрения государственным органом или рассмотрения независимым и беспристрастным органом, не являющимся судом.

Окончательные решения, принимаемые в соответствии с настоящим пунктом 1, носят обязательный характер для государственного органа, располагающего соответствующей информацией. Причины указываются в письменной форме, по крайней мере, в тех случаях, когда просьба о предоставлении информации отклоняется в соответствии с настоящим пунктом.

Что может подлежать рассмотрению?

Положения пункта 1 гарантируют общественности возможность рассмотрения решений, принятых в соответствии со статьей 4, касающейся доступа к экологической информации. Пункт 1 обязывает Стороны обеспечить доступ к процедуре рассмотрения любому лицу, которое считает, что его просьба о доступе к информации неадекватно рассмотрена в соответствии со статьей 4. Стороны должны выполнять это обязательство “в рамках своего национального законодательства”. Каждая Сторона располагает весьма различными системами рассмотрения и, в соответствии с Конвенцией, обладает определенной гибкостью при осуществлении обязательств по Конвенции, закрепленных в пункте 1, в рамках этих систем.

Что дает возможность ввести в действие процедуру рассмотрения?

Стороны должны обеспечить доступ к процедуре рассмотрения в тех случаях, когда какое-либо лицо утверждает, что его просьба о доступе к информации была проигнорирована или неправомерно отклонена. Кроме того, Стороны должны обеспечивать доступ к процедуре в тех случаях, когда податель просьбы считает, что полученный им ответ неадекватен, или когда он полагает, что к его просьбе был проявлен подход, не соответствующий положениям статьи 4. Совершенно ясно, что податель просьбы мог получить ответ на свою просьбу и мог даже получить информацию, и тем не менее у него все же есть основания для рассмотрения. Статья 4 содержит многочисленные конкретные процедурные требования и правовые критерии, такие, как сроки, в течение которых должен быть дан ответ на просьбу о доступе к информации (пункт 2 статьи 4), форма, в которой должен быть дан ответ (пункт 1 b) статьи 4), и причины, на основании которых может быть отказано в просьбе (пункты 3 и 4 статьи 4). Что касается пункта 1 статьи 9, то он предусматривает процедуру рассмотрения, в ходе которой могут быть проанализированы эти положения и любые другие аспекты просьбы о предоставлении доступа к информации и соответствующего ответа на основании статьи 4.

Кто может требовать рассмотрения? – вопрос процессуальной правоспособности

Согласно пункту 1 статьи 9, “любое лицо”, которое запросило информацию, имеет право воспользоваться процедурами рассмотрения и обладает “процессуальной правоспособностью”, позволяющей ему оспорить решения, принятые в соответствии со статьей 4.

Это соответствует редакции статьи 4, которая разрешает любому представителю общественности запрашивать информацию, и пункта 4 статьи 2, в котором содержится определение “общественности” в качестве физических или юридических лиц и их ассоциаций, организаций или групп. Кроме того, пункт 9 статьи 3 обязывает государственные органы обеспечивать доступ к информации и к правосудию даже гражданам или жителям других стран и предписывает обеспечивать такой доступ организациям, даже если их центр деятельности расположен в другой стране.

Кто осуществляет рассмотрение?

В пункте 1 статьи 9 уточняется, что процедура рассмотрения должна осуществляться в суде или другом “независимом и беспристрастном органе, учрежденном в соответствии с законом”. Концепция “независимого и беспристрастного органа” хорошо разработана в рамках Конвенции о защите прав человека и основных свобод. “Независимые и беспристрастные” органы не обязательно должны быть судами, но они должны выполнять квазисудебную функцию, располагать гарантиями по обеспечению надлежащего процесса, быть неподвластными влиянию любой ветви власти и не быть связанными с каким бы то ни было частным субъектом деятельности.

Некоторые страны решили создать специальный, независимый и беспристрастный орган для рассмотрения дел, связанных с доступом и информации. Например, в 1978 году Франция учредила Комиссию по доступу к административным документам (КАДА)¹⁶¹. КАДА является независимым административным органом, сотрудники которого набираются из исполнительных, судебных и законодательных органов. Лицо, которому было отказано в просьбе на доступ к информации, может передать этот вопрос в КАДА. Прежде чем подать жалобу в административный суд, дело должно быть рассмотрено в КАДА. Решения КАДА носят рекомендательный характер и могут быть обжалованы в суде, который выносит окончательное решение, подлежащее обязательному исполнению, – еще одно требование пункта 1 статьи 9. Для того чтобы удовлетворять требованиям Конвенции, такие органы должны быть учреждены на основании закона.

НАЧАЛО ВСТАВКИ

В каких случаях можно обратиться к омбудсмену в соответствии с Конвенцией?

Во многих странах “омбудсмен” в какой-то мере функционирует как независимый и беспристрастный орган по рассмотрению нарушений административного права, допущенных в отношении граждан. В зависимости от того, как построено управление омбудсмена и как оно вписывается в национальную систему рассмотрения, оно может удовлетворять критериям статьи 9 полностью или не совсем.

Функция омбудсмена возникла в Северных странах в качестве учреждения, которое должно следить за тем, чтобы государственные органы не допускали несправедливости в отношении отдельных граждан. С тех пор этот механизм получил широкое распространение как в Западной, так и в Восточной Европе. В Северных странах омбудсмен действует от имени парламента, хотя он не относится ни к одной ветви власти. В юрисдикцию омбудсмена входит рассмотрение всех аспектов деятельности государственной администрации в целях обеспечения “надлежащего осуществления административных функций”. Многие жалобы, переданные на рассмотрение омбудсмену, касаются доступа к информации. В ходе переговоров по Конвенции Дания, Финляндия, Норвегия и Швеция сделали заявление в порядке толкования института омбудсмена в контексте статьи 9, утверждая, что он соответствует требованиям Конвенции с практической точки зрения, хотя он не обладает юридическим правом на пересмотр каких бы то ни было процедур, не принимает имеющих обязательную силу решений и не выносит судебных запрещений¹⁶². Кроме того, у омбудсмена нет строгих правил, регламентирующих его процессуальную правоспособность, которая дает ему право подать жалобу. Однако, когда какое-либо лицо не добилось искомого результата с помощью омбудсмена, в некоторых странах оно все еще может передать дело на рассмотрение в суд в порядке, установленном Конвенцией.

КОНЕЦ ВСТАВКИ

Альтернативы рассмотрению в суде

Пункт 1 статьи 9 также обязывает Стороны обеспечивать общественности доступ к более оперативным и менее дорогостоящим процедурам рассмотрения, чем процедуры рассмотрения в суде. Подача жалобы в суд может занимать много времени и быть сопряжена со значительными расходами, в то время как доступ к информации зачастую нужен быстрый. У многих подателей может не быть финансовых средств на покрытие судебных издержек, и, к тому же, задержки и расходы на осуществление судебных процедур могут помешать эффективному доступу к информации.

Конвенция обязывает Стороны, суды которых компетентны рассматривать споры, касающиеся доступа к информации, предусмотреть создание “быстрой” и “требующей в минимальном объеме оплаты” альтернативной системы рассмотрения. Под “быстрой” подразумевается “эффективной и оперативной”. Обязательства обеспечить процедуру, не требующую оплаты или требующую такой оплаты в минимальном объеме, означает дать возможность воспользоваться ею любому представителю общественности. Такие процессы рассмотрения могут принимать различные формы, включая повторное рассмотрение государственным органом или рассмотрение независимым и беспристрастным органом, не являющимся судом. “Повторное рассмотрение” означает, что тот же орган, который принял решение, пересматривает его еще раз с целью обеспечить бульшую точность.

НАЧАЛО ВСТАВКИ

Альтернативы: повторное рассмотрение и административное рассмотрение

В большинстве стран ЕЭК действуют те или иные виды общих процедур административного пересмотра или обжалования решений органов управления. Эти административные процедуры зачастую действуют быстрее, нежели рассмотрение жалоб в суде, и во многих случаях не требуют оплаты. Такие процедуры, применимые к рассмотрению запросов на получение доступа к информации, могут удовлетворять требованиям Конвенции.

Например, в Польше бесплатное и оперативное рассмотрение может быть осуществлено вышестоящим административным органом, которому подотчетен государственный орган, принявший первоначальное решение¹⁶³. Закон этой страны обязывает вышестоящий административный орган рассмотреть жалобу в течение одного месяца. По результатам рассмотрения вышестоящего административного органа заявитель может передать дело на рассмотрение административного суда. Эта процедура недорогая, но может занимать до года, прежде чем будет вынесено окончательное решение.

КОНЕЦ ВСТАВКИ

Страны, в которых нет процедуры обжалования решений, принятых по запросам на получение информации, в административном порядке, должны предусмотреть оперативные и недорогостоящие процедуры повторного рассмотрения государственным органом. Например, в Нидерландах в случае обжалования решения, отказывающего в доступе к информации, заявитель обязан направить уведомление о своем несогласии с принятым решением, в тот же административный орган, который это решение принял¹⁶⁴. Если административный орган подтверждает свой отказ в предоставлении доступа к запрашиваемой информации, жалоба подается непосредственно в суд.

Окончательное решение носит обязательный характер

В соответствии с Конвенцией, окончательные решения, предусмотренные в пункте 1 статьи 9, имеют для государственного органа обязательную силу. Конвенция не требует, чтобы обязательную силу имело каждое решение, предусмотренное в пункте 1, – обязательную силу должны иметь лишь окончательные решения. Таким образом, различные механизмы и процедуры обжалования могут использоваться в сочетании друг с другом в порядке достижения окончательного решения, имеющего обязательную силу. В принципе, если есть возможность дальнейшего обжалования, решение считается неокончательным до тех пор, пока не истечет период подачи жалобы. Окончательные судебные и квазисудебные решения носят, как правило, обязательный характер, хотя во многих странах решения независимых органов, таких, как комиссии и омбудсмены, носят рекомендательный характер. Таким образом, в дополнение к рекомендательным процессам, Стороны должны обеспечить возможность вынесения окончательного решения, имеющего обязательную силу.

Например, во Франции решения КАДА, о которой говорилось выше, носят рекомендательный характер. Однако, если по получении ее заключения государственные органы открыто или молчаливо подтверждают свой отказ в предоставлении запрашиваемой информации, пострадавший может подать жалобу в административный суд. Административный суд должен вынести окончательное решение, имеющее обязательную силу, в шестимесячный срок.

Наконец, по меньшей мере в тех случаях, в которых отказ в доступе к правосудию подпадает под действие настоящего пункта, причины такого отказа должны быть изложены в письменной форме. Выбранная формулировка, судя по всему, имеет целью поощрить Стороны к введению в действие общего правила, на основании которого все решения должны оформляться в письменной форме.

2. Каждая Сторона в рамках своего национального законодательства обеспечивает, чтобы соответствующие представители общественности,

Пункт 2 предусматривает доступ к правосудию с помощью системы официального рассмотрения вопросов, относящихся к участию общественности в соответствии со статьей 6. Он также применяется к “другим соответствующим положениям” Конвенции, как это предусмотрено в рамках национального законодательства. Это означает, что Стороны могут применять процедуры рассмотрения к другим положениям Конвенции, предусмотрев в этих случаях в своем национальном законодательстве соответствующие положения. Стороны могут рассматривать общие положения статьи 3 и положения, касающиеся сбора и распространения информации в статье 5, в качестве примеров положений, которые как раз и относятся к “другим соответствующим положениям”. Эти положения закладывают основу многих обязательств, изложенных в статье 6 и относящихся к ее осуществлению. Аналогичным образом, положения статьи 7 об участии общественности, касающиеся планов, программ и политики в области окружающей среды (в особенности включенные в нее положения статьи 6) и положения статьи 8 об участии общественности в процессе разработки нормативных актов, имеющих непосредственную исполнительную силу, и других общеприменимых юридически обязательных правил описывают дополнительные процедуры, которые предполагают необходимость участия общественности. Согласно пункту 2 статьи 9, может пересматриваться осуществление и этих процедур. Однако здесь следует отметить, что эти положения, как правило, не относятся к “заинтересованной общественности”. Поэтому, применяя пункт 2 статьи 9 к другим положениям Конвенции, Стороны должны найти определение заинтересованной общественности именно в этих случаях. Наконец, рассмотрение соблюдения любых положений Конвенции в соответствии с данным пунктом не исключает возможности применения пункта 3 статьи 9.

Что может явиться причиной введения в действие процедур рассмотрения?

Представители общественности имеют право оспаривать законность решений с правовой и процессуальной точки зрения. Заинтересованная общественность, по смыслу настоящего пункта, может оспорить решение, действия или бездействие, если было произведено нарушение закона по существу (законность с правовой точки зрения), или если государственный орган нарушил предусмотренные законом процедуры (законность с процессуальной точки зрения). Эти положения распространяются и на смешанные вопросы, такие, как неспособность принять должным образом во внимание высказанные замечания.

Кто может требовать рассмотрения? – вопрос процессуальной правоспособности

Конвенция устанавливает, что правоспособностью использовать процедуры рассмотрения в случаях, относящихся к участию общественности, обладают, как минимум, представители “заинтересованной общественности”. Заинтересованная общественность определяется в пункте 5 статьи 2 как “общественность, которая затрагивается или может затрагиваться процессом принятия решений по вопросам, касающимся окружающей среды, или которая имеет заинтересованность в этом процессе”. (См. комментарий к пункту 5 статьи 2.) Однако положения статьи 6 применяются как к “общественности”, так и к “заинтересованной общественности” (пункты 7 и 9). Это соответствует целям Конвенции, в соответствии с которыми представитель общественности, который фактически участвует в слушании в соответствии с пунктом 7 статьи 6, приобретает тем самым статус представителя заинтересованной общественности. Это логически подтверждается тем фактом, что в соответствии с пунктом 8 статьи 6 государственный орган обязан полностью принять во внимание результаты участия общественности.

В пункте 2 а) Конвенции поднимается вопрос о том, какие представители заинтересованной общественности проявляют достаточную заинтересованность. Что касается НПО, которые подпадают под определение “заинтересованной общественности”, то ответ на этот вопрос заключается в самой Конвенции. Она четко предусматривает, что НПО, удовлетворяющая требованиям пункта 5 статьи 2, автоматически проявляет “достаточную заинтересованность”. Однако, что касается других лиц, в частности отдельных граждан, то Конвенция допускает определение достаточной заинтересованности на основании положений национального законодательства и в соответствии с целью предоставления заинтересованной общественности широкого доступа к правосудию. В этом случае термин “на основании положений национального законодательства” означает, что Стороны скорее всего найдут иные пути определения “достаточной заинтересованности” в зависимости от ограничений, которые могут существовать в их национальном административном праве или экологическом законодательстве. Однако дополнительное требование о том, что наличие “достаточной заинтересованности” должно определяться “в соответствии с целью предоставления заинтересованной общественности широкого доступа к правосудию в рамках настоящей Конвенции” означает, что Стороны должны толковать применение положений своего национального законодательства в свете общих обязательств по Конвенции, закрепленных в статьях 1, 3 и 9.

Положения настоящего пункта 2 не исключают возможности использования процедуры предварительного рассмотрения в административном органе и не затрагивают требования об исчерпании административных процедур рассмотрения до обращения к судебным процедурам рассмотрения в тех случаях, когда такое требование предусмотрено в национальном законодательстве.

В соответствии с пунктом 2, Сторона может предусмотреть предварительную процедуру рассмотрения в административном органе. Система административного обжалования не имеет целью исключить возможность обжалования в суде, однако во многих случаях она может позволить разрешить данный вопрос оперативно и избежать необходимости обращаться в суд.

1. Помимо и без ущерба для процедур рассмотрения, упомянутых в пунктах 1 и 2 выше, каждая Сторона обеспечивает, чтобы представители общественности, отвечающие предусмотренным в ее национальном законодательстве критериям, если таковые существуют, обладали доступом к административным или судебным процедурам для оспаривания действий или бездействия частных лиц и государственных органов, которые нарушают положения национального законодательства, относящегося к окружающей среде.

Пунктом 3 создается дополнительная категория случаев, в которых граждане могут подать жалобу в административные или судебные органы. В этом он развивает положение пункта 18 преамбулы и Софийских руководящих принципов в плане наделение некоторых представителей общественности процессуальной правоспособностью, позволяющей обеспечивать прямо или косвенно соблюдение экологического законодательства. В случае прямого обеспечения соблюдения граждане имеют право обращаться в суд или в другие органы по рассмотрению в целях обеспечения соблюдения законодательства, а не просто ради того, чтобы добиться возмещения нанесенного им личного ущерба. Непрямое обеспечение соблюдения означает, что граждане могут участвовать в процессе обеспечения соблюдения с помощью, например, системы подачи жалоб. Однако для того, чтобы выполнить это положение Конвенции в порядке косвенного обеспечения соблюдения законодательства, оно должно предусматривать четкие административные или судебные процедуры, в которых конкретный представитель общественности имеет официальный статус. В противном случае нельзя говорить, что данный представитель общественности имеет доступ к таким процедурам. Публичное обеспечение соблюдения закона помимо того, что оно дает возможность общественности добиться искомых ею результатов, является – и оно это уже доказало – важным подспорьем в работе ведомств, ответственных за обеспечение соблюдения экологического законодательства, которые во многих странах недоукомплектованы. Кроме того, в некоторых странах гражданское лицо, отвечающее за обеспечение соблюдения законодательства, может даже налагать денежные штрафы на владельца и оператора объекта, нарушающего экологическое законодательство или правила, от имени соответствующего государственного учреждения.

Что может подвергаться рассмотрению?

В соответствии с Конвенцией, представители общественности имеют право оспаривать нарушения национального законодательства в области окружающей среды независимо от того, относятся они к правам на информацию и участие общественности, гарантированными Конвенцией, или нет. Это положение охватывает потенциально широкий круг административных и судебных процедур, включая концепцию “обеспечения соблюдения отдельными гражданами”, в соответствии с которой представители общественности получают право непосредственно обеспечивать соблюдение экологического законодательства в суде. Это обязательство может быть также выполнено, например, с помощью положения, предусматривающего возможность возбуждения административной процедуры. Какой бы ни был конкретный механизм, Конвенция весьма четко устанавливает, что обеспечение соблюдения экологического законодательства – это не только удел природоохранных органов и государственных обвинителей, но и общественности, которая также призвана играть определенную роль.

Что может ввести в действие процедура пересмотра?

Согласно Конвенции, Стороны должны обеспечить, чтобы представители общественности могли непосредственно обеспечить соблюдение закона в случае действий или бездействия как со стороны частных лиц, так и со стороны государственных органов. Например, местная природоохранная организация, которая удовлетворяет критериям, установленным конкретной Стороной, может опротестовать нарушение каким-либо промышленным объектом норм сброса стоков, указанных в его разрешении. Природоохранная организация имеет право подать иск на владельца или оператора данного промышленного объекта в суд в связи с нарушением законодательства и добиться принятия соответствующей меры защиты, например постановления суда о прекращении противозаконных сбросов стоков. (См. также комментарий к пункту 4 статьи 9 ниже, касающемуся судебного запрещения.)

Кроме того, представители общественности могут оспаривать действия или бездействие государственных органов, которые нарушают национальное природоохранное законодательство. Под бездействием в этом случае понимается неспособность осуществить или обеспечить соблюдение природоохранного законодательства другими государственными органами или частными субъектами деятельности.

Кто может потребовать рассмотрения? – вопрос процессуальной правоспособности

Конвенция обязывает Стороны дать представителям общественности, удовлетворяющим критериям, которые могут быть предусмотрены национальным законодательством, право обеспечивать соблюдение нормативных актов в области окружающей среды. Конвенция не нарушает право Сторон устанавливать критерии, на основании которых общественность может иметь доступ к процедурам обеспечения соблюдения природоохранного законодательства. Пункт 26 Софийских руководящих принципов развивает понятие широкого статуса, открывающего доступ к процедурам, связанным с вопросами окружающей среды.

НАЧАЛО ВСТАВКИ

Процессуальная правоспособность общественности обеспечивать соблюдение национального законодательства

Большинство стран ЕЭК уже обеспечивают отдельным лицам и организациям некоторую процессуальную правоспособность, позволяющую им обращаться в суд в порядке оспаривания нарушений национального законодательства как частными лицами, так и государственными органами. Например, в Польше НПО могут обращаться с исками в порядке гражданского и административного судопроизводства на основе исключительно уставных целей организации. Таким образом, организация, уставная цель которой – охрана окружающей среды, автоматически имеет право подать административный иск в порядке обеспечения соблюдения природоохранного законодательства. В Венгрии любой гражданин может подать жалобу в Конституционный суд на правительство, если оно не выполняет функции, возложенные на него законом.

КОНЕЦ ВСТАВКИ

Кто осуществляет рассмотрение?

Пункт 3 статьи 9 предоставляет общественности доступ к административным или судебным процедурам. Это положение может потенциально охватывать широкий круг процедур.

В большинстве стран обеспечение соблюдения в порядке уголовного судопроизводства остается в руках государственных органов управления. Однако и здесь есть некоторые исключения. Например, в Польше закон 1971 года о мелких правонарушениях уполномочивает некоторые ассоциации, в том числе природоохранные, например ассоциации стражей охраны природы или ассоциации защиты животных, действовать в качестве государственных обвинителей в порядке преследования за мелкие уголовные правонарушения, подпадающие под действие закона об охране природы 1991 года. Эти ассоциации обладают правами государственного обвинителя, включая право подачи жалобы в суд по уголовным делам.

НАЧАЛО ВСТАВКИ

Требования, касающиеся процессуальной правоспособности, в соответствии со статьей 9

Пункт 1. Процессуальная правоспособность возбудить процедуру рассмотрения в связи с доступом к информации:

Такой правоспособностью обладает любое лицо, считающее, что его просьба о доступе к информации, поданная в соответствии со статьей 4, не рассмотрена, неправомерно отклонена, будь то частично или полностью, неадекватно удовлетворена, или что в каком-либо ином отношении к этой просьбе проявлен подход, не соответствующий положениям указанной статьи.

Пункт 2. Процессуальная правоспособность возбуждать процедуру рассмотрения соблюдения положений, касающихся участия общественности, и других соответствующих положений:

Такой правоспособностью обладают представители заинтересованной общественности, проявляющие достаточную заинтересованность, или, в качестве альтернативного варианта, считающие, что произошло нарушение того или иного права, когда это обусловлено в административных процессуальных нормах соответствующей Стороны.

Пункт 3. Процессуальная правоспособность возбуждать процедуру рассмотрения нарушения национального природоохранного законодательства:

Такой правоспособностью обладают представители общественности, отвечающие предусмотренным в ее национальном законодательстве критериям, если таковые существуют.

КОНЕЦ ВСТАВКИ

2. Помимо и без ущерба для пункта 1 выше процедуры, упомянутые выше в пунктах 1, 2 и 3, должны обеспечивать адекватные и эффективные средства правовой защиты, включая при необходимости средства правовой защиты в виде судебного запрещения, и быть справедливыми, беспристрастными, своевременными и не связанными с недоступно высокими затратами. Решения, принимаемые в соответствии с настоящей статьей, выносятся или протоколируются в письменной форме. Общественность имеет доступ к решениям судов и при возможности других органов.

“Адекватные и эффективные средства правовой защиты”

Конечной целью любой административной или судебной процедуры рассмотрения является обеспечение средств правовой защиты в связи с нарушением законодательства. В соответствии с пунктом 4, Стороны должны обеспечить “адекватные и эффективные” меры правовой защиты со стороны органов по рассмотрению. Эти средства включают в соответствующих случаях судебное запрещение. Когда в результате нарушения причинен необратимый ущерб, средство правовой защиты принимает зачастую форму денежной компенсации. Когда все еще может быть причинен первоначальный или дополнительный ущерб и когда нарушение продолжается или же когда первоначальный ущерб можно ликвидировать или когда его последствия могут быть смягчены, суды и административные органы по рассмотрению также могут издать распоряжение с целью остановить или предпринять некоторые действия. Это распоряжение называется “запрещением”, а средство правовой защиты, которое обеспечивается им, называется “судебным запрещением”. На практике, в случае рассмотрения дел, связанных с окружающей средой, использование судебного запрещения может иметь исключительно важное значение, поскольку споры по экологическим вопросам зачастую связаны с будущей деятельностью, которая находится на стадии планирования, или с осуществляемой деятельностью, которая создает неминуемую угрозу для здоровья человека и окружающей среды. Во многих случаях ущерб здоровью или окружающей среде может носить необратимый характер. Компенсация в таких случаях зачастую неадекватна.

правовой защиты “должны быть адекватными и эффективными”. Адекватность предполагает, что запрещение должно обеспечить полную компенсацию нанесенного ущерба и предотвратить ущерб в будущем. Оно также может предусматривать меры восстановления. Требование о том, что средства правовой защиты должны быть эффективными, означает, что они должны быть такими, чтобы их можно было эффективно привести в исполнение. Стороны должны стремиться устранять любые потенциальные барьеры на пути обеспечения соблюдения судебных запрещений и других мер.

В дополнение к конкретным средствам правовой защиты, пункт 4 статьи 9 обязывает Стороны обеспечивать, чтобы процедуры рассмотрения, упомянутые в пунктах 1, 2 и 3, были “справедливыми, беспристрастными, своевременными и не связанными с недоступно высокими затратами”. Справедливые процедуры предполагают, что весь процесс, включая принятие окончательного постановления органом, принимающим решение, должен быть беспристрастным, непредубежденным, не подверженным фаворитизму и бескорыстным. Справедливые процедуры также должны применяться в равной степени ко всем лицам, независимо от их положения, расы, национальной принадлежности или других неправомерных критериев. (См. также комментарий к пункту 9 статьи 3, хотя справедливость с точки зрения правосудия может предусматривать недискриминацию и по другим признакам, помимо тех, которые указаны здесь, как, например, возраст, пол, вероисповедание и т.п.) Беспристрастные процедуры – это те процедуры, которые исключают возможность применения закона чрезмерно суровым или техническим образом.

Фактор своевременности также весьма важен для процедур рассмотрения, указанных в статье 9. Это требование подкрепляет требование пункта 1, в соответствии с которым Стороны должны обеспечить “быструю” процедуру рассмотрения. В соответствии с Конвенцией, Стороны должны применять эту норму своевременности применительно к любому процессу рассмотрения, будь то в суде или другом органе по рассмотрению. Многие страны уже признали важность фактора своевременности в отправлении правосудия. Например, в Беларуси апелляции и жалобы в отношении административных решений, касающихся окружающей среды, должны рассматриваться в месячный срок с возможным продлением до двух месяцев. В Ирландии суды имеют право брать дела из списка дел, назначенных к слушанию, и рассматривать их незамедлительно, если данное дело касается неотложных вопросов, чувствительных к фактору времени¹⁶⁷.

• В Словакии НПО освобождены от уплаты судебных издержек¹⁶⁸.
• В Австрии подача жалобы в связи с отказом в доступе к информации не влечет денежных расходов, и для ее подачи истцу нет необходимости обращаться за помощью к адвокату.
• Во многих странах гонорар адвоката оплачивается Стороной, выигравшей дело. Кроме того, в Соединенных Штатах представители общественности, возбудившие дело в порядке обеспечения соблюдения законодательства в общественных интересах, могут не оплачивать расходы на защитника, даже если дело проиграно или прекращено.

“В письменной форме и общедоступные”

Конвенция обязывает, чтобы все решения любого органа по рассмотрению, подпадающие под действие статьи 9, выносились в письменном виде. Это относится как к предварительным решениям, так и к окончательным решениям, имеющим обязательную силу. Кроме того, общественность должна иметь доступ к решениям судов и – в тех случаях, когда это возможно, – к решениям других органов.