Организация по Безопасности и Сотрудничеству в Европе
Центр ОБСЕ в Туркменистане
Экологический Клуб CATENA

 

Ш. Выдача разрешений на специальное природопользование ("environmental permittig")5


Процесс выдачи разрешений на ведение деятельности, результатом которой является воздействие на окружающую среду, наряду с процессом разработки административных правил, может значительно выиграть в результате применения процедур, поощряющих и защищающих участие в нем общественности. Эта глава научной работы дает краткий обзор целей и способов использования таких разрешений, а также раскрывает существующие возможности вовлечения граждан в этот процесс. В отличие от предыдущей главы, в которой описывались процедуры разработки и принятия правил, применяемых к любому агентству, в данной главе обсуждаются только вопросы правового регулирования воздействия на окружающую среду. Хотя некоторые из этих рекомендаций могут по аналогии применятся к выдачи разрешений на деятельность, не имеющую отношения к окружающей среде, предполагается, что, в основном, они будут использоваться в контексте процедуры выдачи разрешений на ведение деятельности, результатом которой является воздействие на окружающую среду.

А. Что такое разрешение на ведение деятельности, результатом которой является воздействие на окружающую среду ("environmental permit")?

Разрешение на ведение деятельности, результатом которой является воздействие на окружающую среду -- это специальный юридический документ, в котором определяются условия, соблюдая которые фирма может осуществлять свою деятельность, а также виды и количество загрязняющих веществ, которые она может сбрасывать или выбрасывать, требования к предоставлению отчетов, ведению записей, производственному процессу, техническому обслуживанию и иные аспекты мониторинга и инспекций, включая их частоту, методологию и месторасположение точек сбора проб. Такое разрешение не является просто лицензией на загрязнение. В дополнение к установлению конкретных ограничений на количество загря-

5 Разрешение на ведение деятельности, результатом которой является воздействие на окружающую среду ("environmental permit") в США -- является по существу аналогом лицензий и разрешений на специальное природопользование, выдаваемых государственными органами специальной компетенции предприятиям в странах бывшего Советского Союза. Поэтому несмотря на то, что между ними существует ряд процедурно-правовых отличий, в переводе этой главы разрешения на ведение деятельности, оказывающей воздействие на окружающую среду и разрешения на специальное природопользование будут использоваться как синонимы. Следует иметь ввиду, что в США выдача таких разрешений производится путем детально разработанного процесса, как правило, отсутствующего в странах,основанных на советской правовой традиции, который обеспечивает участие в нем общественности, о чем и пойдет речь в этой главе. -- Т.З. 16

зняющих веществ, которые может сбрасывать данная фирма, в нем может определяться ряд других требований, касающихся производственного процесса фирмы, включая предоставление ею технической (и даже финансовой) информации о выбросах или сбросах.

Разрешение на специальное природопользование является, вероятно, наиболее действенным и эффективным инструментом обеспечения соблюдения требований законодательства, находящимся в распоряжении сотрудников специальных органов в области охраны окружающей среды в Соединенных Штатах. Путем использования системы выдачи разрешений агентство не только определяет на каких условиях может действовать данный источник загрязнения, но может ли он функционировать вообще. Угроза лишения разрешения стимулирует компанию к тому, чтобы вылолнять принятые экологические обязательства. Более того, разрешения предоставляют агентству возможность предвидеть проблемы, которые могут возникнуть в связи с обеспечением соблюдения требований законодательства, и заблаговременно готовится к их решению. Агентство может включить в разрешение различные требования, такие, например, как требование об извещении персонала о выбросах загрязнителей на производственной территории, требование о разработке планов по предотвращению утечки вредных веществ и принятию восстановительных мер, требование о дополнительных проверках или материалах, а также требование об извещении правительства или о прекращении работы в случае определенных событий.

С учетом многих преимуществ, которые предоставляет система выдачи специальных разрешений, американские агентства, связанные с окружающей средой, включая Агенство США по охране окружающей среды, используют разрешения для регулирования целого ряда экологических проблем, включая атмосферные выбросы (см. Clean Air Act Amendments of 1990, Title V, §§ 501-507); сбросы загрязняющих веществ в водные источники (см. Federal Water PoUutionControl Act. Subchapter IV, 33 U.S.C. §§ 1341-1345); работу шахт (см. Surface Mining Control and Reclamation Act, Subchapter V, 30 U.S.C. §§ 1251-1279); а также переработку, хранение и захоронение опасных отходов (см. Resource Recovery and Conservation Act, 42 U.S.C. § 6925). В рамках некоторых из этих программ Агентство по охране окружающей среды приняло комплекс правил по выдаче, модификации и отмене спепиальных разрешений. Эти правила, которые охватывают процедуры участия общественности в процессе выдачи специальных разрешений, перепечатаны в Приложении Е.

Общественность способна играть значительную роль в процессе выдачи разрешений на ведение деятельности, результатом которой является воздействие на окружающую среду. В некотором смысле участие общественности в этом процессе имеет сходство с ее участием в процедуре оповещения и представления замечаний при разработке и принятии правил. Так, например, типичной является процедура оповещения общественности и предоставление возможности для замечаний и возражений при подаче ходатайства на выдачу разрешения. Однако различие между выдачей разрешений и разработкой правил иногда диктует использование отличных между собой процедур для гарантии участия общественности. Ниже следует описание этих процедур.

Б. Участие граждан, на начальных стадиях выдачи разрешений

Когда программа выдачи разрешений на ведение деятельности, оказывающей влияние на окружающую среду, была впервые введена в действие, каждое предприятие, на которое она распространялась, должно было получить соответствующее разрешение. На начальных стадиях новой программы выдачи разрешений граждане могут оказать ценную помощь в определении компаний, которые продолжают осуществлять выбросы и сбросы, загрязняющие окружающую среду, без получения разрешений. Например, в некоторых штатах граждане выразили добровольное стремление совершать обходы вдоль рек и ручьев в поисках промышленных стоков, загрязняющих воду. В дальнейшем сопоставляя данные этих наблюдений со списком предприятий, которые получили разрешения от агентства, эти "речные пешеходы" помогли установить порядок, при котором каждое предприятие, сбрасывающее стоки в реку, приобрело разрешение.

После того, как все действующие предприятия получили специальные разрешения, только новые предприятия должны ходатайствовать о получении разрешений, в то время как уже существующие предприятия должны обновлять свои разрешения через регулярные промежутки времени, которые предусмотрены в законе о разрешениях (обычно каждые пять лет). В промежутке между этими периодами агентство может пересматривать разрешения по таким причинам, как изменение производственного процесса на предприятиях, нарушение предприятием требований, установленных в разрешении, а также введение более жестких требований законом или подзаконными нормативными актами (См. 40 C.F.R. § 122.62).

Обычно общественный интерес особенно высок, когда новое предприятие обращается за получением разрешения. Однако тогда, когда уже существующее предприятие, у которого имеется разрешение, создает проблемы для местного населения, или когда в связи с введением новых стандартов контроля за загрязнениями предприятие должно обновить имеющееся разрешение -- это тоже может вызвать огромный интерес общественности. В каждом из этих случаев гражданам должна быть предоставлена возможность выразить свои замечания или присутствовать на общественных слушаниях до того, как будет принято решение о выдаче или об отказе предприятию в получении разрешения.

В том случае, когда правительственное агентство получает ходатайство о разрешении, оно в первую очередь должно убедиться в том, что предоставлена вся необходимая информация. Обычно заявитель должен предоставить в числе других документов следующую информацию:

название, местонахождение и почтовый адрес предприятия; имена, адреса и телефонные номера управляющего и собственника предприятия; данные по существу деятельности предприятия; основные продукты и услуги, которые будут производиться; производственный процесс, который будет использоваться; местонахождение, количество, вариации и химический состав стоков или выбросов предприятия; являются ли сбросы периодическими или постоянными; какие имеются или планируются технологии по снижению загрязнений; все меры по предотвращению утечки веществ или восстановительные меры; список разрешений, за получением которых обращается предприятие, или которые были получены к настоящему моменту; данные о том, руководят ли управляющий или собственник другими предприятиями, которым требуются специальные разрешения, а также нарушались ли эти разрешения. Проверка того, что в ходатайстве предприятия содержатся все необходимые сведения, как правило, является задачей, которую выполняет персонал агентства без участия общественности. Использование агентством предварительно напечатанных бланков ходатайств рекомендуется для определения той информации, которая требуется от предприятия.

В. Оповещение общественности о ходатайстве на получение разрешения

После того, как агентство получит заполненное ходатайство на получение разрешения, оно может принять предварительное решение о том, чтобы отклонить его или же начать подготовку проекта разрешения (40 C.F.R. § 124.6). В любом случае агентство должно как можно раньше оповестить общественность о своих действиях и обеспечить ей возможность для выражения своих замечаний (40 C.F.R. § 124.10). Может быть целесообразным оповестить общественность и предоставить ей возможность замечаний до того, как агентство приступит к подготовке проекта разрешения. Это будет способствовать тому, что должностные лица, готовящие разрешение, ознакомятся с замечаниями общественности до его написания. С другой стороны, оповещение может быть отсрочено до того момента, когда проект разрешения будет полностью подготовлен. Это позволит общественности сосредоточить свои замечания на конкретных положениях предложенного разрешения.

1. Содержание оповещения. Вне зависимости от того, был ли подготовлен и включен в оповещение проект разрешения, оно должно включать достаточно сведений для общественности о фактах, необходимых для принятия решения по разрешению. В оповещении должны быть указаны название и адрес предприятия, а также описан вид деятельности предприятия и промышленный процесс, который будет применяться. В нем также должна быть описана сущность, количество и частота сбросов предприятия и все предполагаемые виды воздействия этих сбросов на окружающую среду.

В зависимости от того, о каком предприятии и каких загрязнителях идет речь, оповещение может включать дополнительную информацию, чтобы помочь общественности в оценке возможного воздействия предлагаемой деятельности. Например, если завод планирует сброс загрязнителей в поверхностные воды, в оповещении может указываться местонахождение всех точек сброса на заводе, название водоема, в который будет производиться сброс, стандарты качества воды, распространяемые на этот водоем, а также отвечает ли вода этим стандартам в настоящее время. Или, например, в оповещении может указываться вид, количество и местонахождение всех видов опасного сырья или отходов на данной территории. Оповещение также должно констатировать была ли проведена оценка воздействия на окружающую среду.

Так как ходатайства на получение разрешений и проекты разрешений носят по своей сути технический характер, они могут быть трудными для понимания лиц, не являющихся экспертами в данной области. Поэтому aгeнтству, выдающему разрешения, может быть вменено в обязанность готовить более общедоступное изложение сущности предлагаемого разрешения. В соответствии с законодательством о разрешениях, действующим в США, эти нетехнические документы называются "фактическими листами" ("fact sheets") (См. 40 C.F.R. § 124.8). В них кратко описываются сбросы, осуществляемые предприятиями, предложенные меры по ограничению этих сбросов и предложения по соблюдению стандартов и мониторингу. Они также включают в себя объяснение обоснования, используемого при разработке мер по ограничению предусмотренных сбросов. "Фактические листы" должны быть доступны для общественности и должны рассылаться по почте каждому, кто заинтересован в получении экземпляра. В них содержится в менее технической форме большая часть той информации, на которой заинтересованные граждане основывают свои замечания.

Оповещение о предлагаемом разрешении обычно объясняет гражданам каким образом они могут участвовать в последующих стадиях процесса выдачи разрешений. Оповещение включает в себя описание процедуры представления замечаний и процедуры требования созыва общественных слушаний. Также в нем указываются имена и адреса персонала агентства, ответственного за разрешение, и объяснение того, каким образом заинтересованные стороны могут получить экземпляры ходатайств на получение разрешения, фактические листы и другие соответствующие документы.

2. Опубликование оповещения. Как и в случае с разработкой и принятием правил, оповещение граждан о предлагаемом разрешении должно быть организовано таким образом, чтобы обратить на себя внимания возможно более широкого круга лиц, чьи интересы будут затронуты предложенными действиями. Однако тогда как действие правил обычно применяется к целым отраслям промышленности и другим категориям загрязнителей, большинство разрешений применяется только к деятельности определенной компании или промышленной единицы. Таким образом, разрешения по сравнению с правилами часто затрагивают интересы меньшего числа граждан (хотя загрязнение воды и воздуха иногда может распространяться на большие расстояния), однако эти граждане имеют очень большой интерес в окончательном решении. Местные жители, живущие в окрестностях завода, будут очень обеспокоены качеством непосредственно окружающей их среды. Поэтому очень важно обеспечить, чтобы люди, которые будут в наибольшей степени подвержены последствиям выдачи разрешения, получили как можно более полную информацию о нем.

В предыдущей главе, посвященной разработке и принятию правил, объяснялась потенциальная польза предоставления наряду с официальными правительственными оповещениями, такими как те, которые публикуются в Федеральном Регистре США, дополнительных форм извещения. Использование таких дополнительных форм извещения еще более важно в контексте выдачи специальных разрешений, ибо местное население, испытывающее на себе последствия деятельности предприятия, по всей вероятности в большей степени подвергается воздействию решения о выдаче разрешения. Кроме того, использование дополнительных форм оповещения в контексте выдачи разрешений даже более целесообразно потому, что географически разрешения обычно менее значимы чем правила.

В Соединенных Штатах местные газеты и радиостанции наиболее вероятно являются главными источниками информации для местного населения. Оповещение о предлагаемом разрешении достигнет внимания значительно большого количества местного населения в случае, если оно опубликовано или передано по радио, и законодательство о разрешениях может требовать или поощрять использование газет и радио (См. 40 C.F.R. § l24.10(c)(2)-(4). Затраты правительства могут быть значительно снижены, если потребовать от лиц, ходатайствующих о получении разрешения, оплачивать размещение извещений в газетах и время трансляции по радио. Требование оплаты этих расходов заявителем рассматривается как справедливое, так как именно заявитель добивается привилегии организовать работу своего предприятия на территории, где проживает местное население.

Действующее в Соединенных Штатах законодательство о разрешениях устаналивает требование, чтобы агентство постоянно поддерживало список заинтересованных лиц или организаций региона и направляло им по почте извещения о предлагаемых разрешениях (См. 40 C.F.R. § 124.10(с)(1)(1х). В число заинтересованных сторон могут входить местные ассоциации граждан, местные отделения экологических организаций, представители профсоюзов, ассоциации любителей отдыха на природе и другие группы, на которые, как ожидается, будут распространяться последствия осуществления предлагаемых видов деятельности. Такого рода извещения, отправленные по почте, в сочетании с официальными правительственными бюллетенями и сообщениями в местных газетах и радиотрансляциях используются для того, чтобы известить заинтересованных граждан о рассмотрении ходатайств на получение разрешения.

От агентства требуется оповестить все группы местного населения и представителей местных властей, на территории которых может быть оказано воздействие работой предприятия, а не только тех, территории которых расположены в непосредственной близости от предприятия. Ярким примером этого является ситуация, когда сброс отходов в реку будет иметь последствия для групп местного населения, живущих далеко вниз по течению, так же как и для тех, которые живут поблизости. Таким образом, оповещение о предлагаемом разрешении должно распространяться на все территории, где работа предприятия может вызвать серьезные последствия. Форма оповещения должна определяться в соответствии с каждой конкретной ситуацией. В некоторых случаях будет достаточно извещения, направленного в правительственные структуры, находящиеся на территориях, расположенных вниз по течению. Например, недавно принятые поправки к Закону о Чистом Воздухе 1990 года требуют, чтобы агентство, выдающее разрешение оповещало "все штаты... где качество воздуха может быть подвергнуто ухудшению и которые прилегают к штату, где выбросы (загрязняющих веществ) имеют место, ... или ... которые находятся в радиусе 50 миль от источника... ("Clean Air Act Amendments of 1990, Title V, § 505). Положения такого рода должны учитываться любым законодательством о разрешениях.

 

 


Материалы подготовлены Экологическим Клубом CATENA
The Aarhus Conference - ENVIRONMENT FOR EUROPE
(Последнее изменение документа 23/10/2003)