Организация по Безопасности и Сотрудничеству в Европе
Центр ОБСЕ в Туркменистане
Экологический Клуб CATENA

 

Г. Оповещение общественности, о предлагаемых правилах

Как только агентство разработает проект предлагаемых правил, оно должно оповестить общественность и предоставить ей возможность ответить до того, как правила примут свою окончательную форму. Это касается даже таких ситуаций, при которых граждане уже принимали участие в разработке формулировок, включенных в проект правил. Оповещение имеет еще большую важность, если агентство разрабатывало проект правил без формального вовлечения общественности.

Оповещение общественности о предлагаемых правилах обычно служит достижению двух целей. Во-первых, оно должно обеспечить полную и исчерпывающую информацию о правилах, а также о процедуре представления замечаний. Оповещение о любых предлагаемых правилах должно дать возможность лицам, не являющимся специалистами, понять каким образом действие данных правил затрагивает их интересы, а также каким образом они могут сообщить агентству о своих взглядах или возражениях. Во-вторых, оповещение должно быть опубликовано таким образом, чтобы достичь максимально широкой аудитории. Участие общественности в процессе разработки правил теряет смысл, если граждане не осведомлены о предлагаемых правилах тогда, когда они способны повлиять на принимаемое решение.

1. Содержание оповещения. Для того чтобы достичь первой цели, оповещение должно содержать как краткое, написанное ясным языком резюме предложенных правил, так и полный текст правил. Ознакомление с резюме позволит гражданам решить будут ли их интересы затрагиваться данными правилами. С другой стороны, полный текст правил необходим для того чтобы заинтересованные лица имели возможность детально разобраться каким именно образом правила будут их затрагивать, а также направить свои замечания применительно к конкретным положениям правил. Публикация полного текста правил предотвращает агентство от изменения правил без обоснованного повода и объяснений.

В дополнение к резюме и полному текст правил, в оповещении должны быть описаны данные и политические мотивы, на которых основываются правила. В частности, правила, связанные с проблемами окружающей среды, могут основываться на сложной и многообразной научной информации. Если предполагается, что заинтересованные стороны должны понять полностью о чем идет речь в правилах, важно пре доставить содержание этих данных, а также методики и предположения, использованные агентством. Оповещение также должно информировать общественность о том, каким образом можно получить экземпляры данных и описание исследований, на которых основывается решение агентства. В некоторых случаях правила могут отражать политические решения, которые не всегда очевидны из текста самих правил. Путем разъяснения политических мотивов, определяющих правила, агентство будет поощрять замечания, которые более соответствуют интересам агентства и которые с большей вероятностью повлияют на дальнейшую разработку правил.

И наконец, оповещение должно обеспечивать ясное объяснение того, как заинтересованные стороны могут получить больше информации о правилах, и как они могут сообщить агентству о своих взглядах. Оповещение должно указывать номер материалов правила, их местонахождение, а также время, когда материалы будут открыты для ознакомления общественности. В оповещении должно быть указано где, когда и каким образом заинтересованные стороны могут предоставить свои замечания по предлагаемому правилу. В нем также должен содержаться перечень имен и адреса работников агентства, которые несут ответственность за разработку правил. Взяв на вооружение эту информацию, заинтересованные стороны будут иметь возможность в течение обозначенного периода представить свои взгляды соответствующим работникам агентства.

2. Опубликование оповещения. Опубликование предлагаемых правил должно быть осуществлено так, чтобы охватить как можно более широкую аудиторию. Если потенциально заинтересованные лица не будут осведомлены о предлагаемых правилах, они не смогут выразить свои взгляды, и тогда участие общественности в процессе разработки правил будет провалено.

Как минимум, оповещение о предлагаемых правилах должно быть опубликовано в официальном правительственном издании, таком, например, как административный бюллетень. В США правила, предлагаемые федеральными агентствами, ежедневно печатаются в Федеральном Регистре -- официальном правительственном бюллетене, который издается для этих целей. Чтобы быть действенными, такие издания как Федеральный Регистр должны содержать достоверную своевременную информацию и быть общедоступны. По крайней мере, они должны направляться в общественные библиотеки и правительственные учреждения.

Публикации, подобные Федеральному Регистру, удобны потому, что в них собрана вся информация о работе правительства по принятию правил. Но объем материала, содержащегося в таких изданиях, может сделать их чересчур объемными и громоздкими. В действительности очень небольшое число рядовых американцев читает Федеральный Регистр. Он используется в основном юристами и фирмами, на которые распространяется действие правил, имеющими особый интерес к отдельным правилам. Опыт с Федеральным Регистром свидетельствует, что в некоторых случаях правительство должно дополнить официальные публикации другими формами связи с общественностью, созданными специально для информирования граждан о предлагаемых правилах. В некоторых случаях агентство может использовать сообщения прессы, объявления, колонки газет, посвященные вопросам права, для того, чтобы стимулировать процесс замечаний общественности. Агентство может также создать список почтовых адресов тех лиц и групп, которые могут быть заинтересованы в вопросах, регулируемых предлагаемым правилом.

Д. Законы о Свободе Информации

Законы о Свободе Информации могут сыграть значительную роль в предоставлении гражданам возможности деятельного участия в разработке правил. В Соединенных Штатах федеральный Закон о Свободе Информации (Freedom of Information Act -- "FOIA") требует, чтобы "каждое агентство по требованию о предоставлении письменной информации (records), которое (А) резонно описывает эту информацию и (Б) предъявлено в соответствии с опубликованными правилами, содержащими время, место, оплату (если таковая имеется) и процедуру их принятия, должно незамедлительно обеспечить доступ любому лицу к этой информации." Благодаря Закону о Свободе Информации граждане могут получать материалы, находящиеся в распоряжении агентства, анализировать их и предлагать агентству новый взгляд на эти материалы. Разглашение содержания определенных документов, например, тех, которые явно вторгаются в личную жизнь других людей, запрещено. В то время как всестороннее обсуждение требований Закона о Свободе Информации по поводу предоставления информации и исключения из них находится за пределами содержания данной научной работы, сам те кет закона (FOIA, 5 U.S. С. § 552) предложен в приложении D.

Е. Замечания общественности и общественные слушания

В дополнение к представлению соответствующего оповещения о предлагаемых правилах и обеспечения доступа к определенным документам, агентство должно установить процедуры, которые обеспечивают вовлечение общественности. Представление письменных замечаний является наиболее распространенной в США формой участия общественности. Однако в некоторых случаях агентство может также провести общественные слушания по правилам. Какие бы формы не использовались для вовлечения общественности, всегда будут возникать вопросы о времени, форме и учете полученной информации.

1. Время и форма письменных замечаний. Агентство обязано отвести достаточное количество времени на получение и рассмотрение ответов граждан до того, как оно примет заключительную версию правил. Продолжительность этого периода обычно зависит от степени сложности разрабатываемых правил и от ожидаемого интереса к правилам. В связи с разработкой одних правил агентство может получить небольшое количество ответов со стороны общественности, если получит вообще. В связи с разработкой других -- оно может захлебнуться в потоке замечаний, получаемых от многих заинтересованных сторон. В соединенных Штатах на период представления замечаний редко отводится менее 30 дней (См. MSAPA § 3-103(а). Этот период при необходимости может быть продлен. Общепринятой практикой при разработке правил высокой степени сложности является продление периода, отведенного на представление замечаний. Хотя замечания должны быть представлены в письменном виде, вероятно нет необходимости требовать использования для них какого-то определенного формата. В Соединенных Штатах большинство замечаний по предлагаемым правилам представляется в форме письма, которое направляется в aгeнтство.

Неправительственные организации, в которых работают профессионалы, часто играют важную роль при подготовке замечаний от имени граждан. Замечания наиболее эффективны тогда, когда они отражают специальные знания в данной области, и когда они убедительно написаны. В то время как в США промышленные компании, на которые распространяется действие правил, для подготовки замечаний к предложенным правилам обычно нанимают экспертов из различных областей права и науки, рядовым гражданам может не хватать технико-юридических и финансовых ресурсов для подготовки столь же внушительных замечаний. В особенности это является проблемой в области правового регулирования воздействия на окружающую среду, в которой правила высокой степени сложности являются нормой. Там, где организации граждан могут использовать специальную подготовку своих сотрудников или имеют возможность оплатить консультации специалистов, их замечания помогают создать гарантии того, что доводы в пользу охраны окружающей среды тщательно взвешиваются агентствами.

2. Время и порядок проведения общественных слушаний. В большинстве случаев процедура представления письменных замечаний служит как интересам общественности так и интересам агентства. Для заинтересованных сторон письменные замечания являются удобным средством передачи aгeнтству информации и аргументов. Кроме того, переписка дает агентству возможность эффективно проверить и обработать предоставленные мате риалы. Однако так как для некоторых граждан убедительно выразить свои взгляды на бумаге может оказаться нелегко, процедура письменных замечаний может быть дополнена предоставлением возможности для устного общения с агентством, такой как встреча общественности с персоналом агентства.

В тех случаях, когда уровень интереса достаточно высок или по иным причинам агентство может решить провести одно или несколько общественных слушаний по предлагаемым правилам. Такие слушания позволяют заинтересованным представителям общественности высказать свои устные замечания по правилам и ознакомиться с показаниями других лиц. Хотя Закон об Административной Процедуре не требует проведения общественных слушаний, многие федеральные агентства, включая Агентство по охране окружающей среды, часто принимают решения об их проведении. В то же время параграф 3-104(b) Модельного Закона для Штата об Административной Процедуре требует, чтобы при определенных обстоятельствах созывались общественные слушания, тогда, когда, например, другое агентство или политическое подразделение или определенное количество людей потребует этого.

Когда агентство планирует проведение общественных слушаний, оно должно заблаговременно оповестить граждан о времени и месте их проведения с тем, чтобы дать возможность заинтересованным сторонам подготовиться к участию в слушаниях и продумать показания, которые они будут представлять. Модельный Закон для Штата об Административной Процедуре предлагает, чтобы слушания проводились не ранее, чем через 20 дней после опубликования в административном бюллетене штата извещения о месте и времени их проведения. Однако указанный срок является минимальным, и при необходимости он может быть продлен, чтобы отвести достаточно времени на подготовку слушаний. Кроме того, с целью облегчить участие заинтересованных лиц, в особенности тех, которые не располагают средствами для поездок, слушания могут проводиться по нескольким адресам.

3. Рассмотрение замечаний. Участие общественности в процессе разработки правил не даст ни какого результата, если агентство действительно не прочтет и не рассмотрит полученные замечания. Для того, чтобы гарантировать внимательное рассмотрение замечаний агентствами, правительство должно использовать как правовые, так и институционные гарантии. Например, в законе может содержаться требование к агентствам полностью рассматривать все полученные материалы и в письменном виде фиксировать факт их рассмотрения. Также агентствам может быть запрещено, принимать заключительную версию правил до истечения срока, отведенного на получение замечаний (См. MSAPA § 3-106). Что же касается институционных гарантий, то здесь агентства могут применять процедуры, которые обеспечивают рассмотрение замечаний соответствующими работниками агентств, а также то, чтобы эти работники рассматривали содержание всех поступивших документов. Для того, чтобы сделать процесс проверки более эффективным, сотрудники агентства могут разделить замечания на категории или составлять сводные обзоры замечаний.

Ж. Принятие окончательной редакции правил

После рассмотрения замечаний, изложенных заинтересованными сторонами, и принятия окончательной редакции правила, но еще до того, как ввести правило в действие, агентство обязано опубликовать его окончательную редакцию. В том случае, если окончательная редакция правила существенно отличается от первоначальной, может оказаться целесообразным проведение второго раунда процесса оповещения и сбора замечаний. В этой ситуации правило будет рассматриваться как новое предложение, при разработке и принятии которого требуется новый период рассмотрения и сбора замечаний общественности. Модельный Закон для Штата об Административной Процедуре достигает эту цель путем запрещения агентствам принимать правила в окончательной редакции, если она "существенно отличается" от первоначальной (MSAPA § 3-107(а)). Решение вопроса о том "существенно" ли отличается окончательная редакция правила от первоначальной, зависит от степени понимания сторон, на которые распространяется действие правила, того каким образом правило затрагивают их интересы, а также от того, насколько различны предмет и результаты действия обеих версий (Id. § 3-107(b)).

Даже если окончательное правило не требует второго раунда процесса оповещения и замечаний, оно, вероятно, не должно вводиться в действие до истечения некоторого периода времени, например, 30 дней с момента публикации окончательной редакции (См. АРА §8 553(d); MSAPA § 3-115(а). Введение этого периода позволяет агентству исправить незначительные или формальные ошибки, ускользнувшие ранее от его внимания. Этот период даст также возможность сторонам приспособить свое поведение к требованиям вводимого в действие правила. Конечно, нет необходимости в установлении такого периода ожидания, если сами правила предусматривают дату, когда деятельность подвергающихся их регулированию сторон, должна соответствовать требованиям правила и стороны имеют время для координирования своей деятельности. Также в том случае, например, если агентство принимает чрезвычайные правила, которые вступают в силу незамедлительно, нет смысла вводить специальный период ожидания (См. АРА § 553(d)(3); MSAPA § 3-115(b)(2)(iv).

Помимо публикации окончательного текста правил в полном объеме, агентство должно опубликовать краткое изложение содержания правил, которое разъясняет правовые, фактические и политические мотивы принятия правил (См. АРА § 553(с)(3); MSAPA § 3-110). Это изложение может резюмировать замечания, представленные общественностью и объяснить причины их учета или отклонения. Такое изложение не только помогает гражданам понять почему были приняты данные правила, но также заставляет агентство внимательно рассматривать все полученные замечания и пересматривать правила с учетом этих замечаний.

3.Пересмотр правил судами

В Соединенных Штатах возможность пересмотра судами правил, принятых агентством, предотвращает агентство от принятия незаконных правил или от игнорирования процесса участия общественности. Следовательно, пересмотр правил судами рассматривается как желательный и важный компонент процесса их разработки. Пересмотр судами правил, однако, не является эквивалентом вмешательства судов в фактические обстоятельства, обусловливающие принятия правил. Суды не пересматривают стоящие за правилами политические решения и не заменяют своими заключениями решения агентств. Вместо этого задачей судов является проверка соответствия правил Конституции и требованиям закона. Суды также определяют следовало ли агентство при разработке и принятии правил предписанной процедуре. В заключение, суды могут отменить правила "произвольные и непродуманные", или такие, которые исходя из материалов, отражающих процесс принятия данных правил, являются недостаточно обоснованными (См. АРА § 706(2) (А). Осуществляя эту функцию, суды выполняют ограниченный, но важный контроль за процессом разработки и принятия правил агентствами.

Пересмотр правил судами обычно ограничивается вопросами права. Суд может отменить правило из-за того, что оно нарушает требования Конституции или закона, но не на том основании, что суд не согласен с фактическим обоснованием правила (См. АРА § 706(2); MSAPA § 5-116(с). Кроме того, суды могут потребовать от агентств следовать каждому шагу процесса разработки и принятия правил. Например, суд может отменить правила, которые были приняты без оповещения общественности или без предоставления достаточной возможности гражданам для выражения своих замечаний. В результате проверки административных протоколов суд может также отменить правила, если агентство без каких-либо объяснений не уделило должного внимания данным или аргументам, представленным общественностью, или в том случае, если при разработке и принятии правил агентство основывалось на информации или политических соображениях вообще не отраженных в протоколе. Все это способствует тому, что aгeнтства действительно соблюдают механизм вовлечения общественности в процесс принятия правил (См. АРА § 706(2) (D); MSAPA § 5-116(с)(5).

За очень редким исключением суды основывают свой пересмотр правил только на административных протоколах, составленных агентством. Это означает, что суды, осуществляющие пересмотр, не допускают открытия дополнительных доказательств или слушания показаний свидетелей. Вместо этого они ограничиваются рассмотрением письменных протоколов, составленных в процессе разработки и принятия правил. В ходе пересмотра административных протоколов к судам чаще всего обращаются с просьбой о принятии решения о том, является ли правило, принятое aгeнтством "произвольным и непродуманным." (См. АРА § 706(2)(А). Тест на "произвольное и непродуманное" принятия правила не требует от суда решения о том, насколько мудрым является данное правило, но он определяет изложена ли в официальных протоколах агентства рациональная основа для принятия правила.

 

 


Материалы подготовлены Экологическим Клубом CATENA
The Aarhus Conference - ENVIRONMENT FOR EUROPE
(Последнее изменение документа 23/10/2003)