Организация по Безопасности и Сотрудничеству в Европе
Центр ОБСЕ в Туркменистане
Экологический Клуб CATENA

 

I. Принятие правил путем оповещения общественности и учета высказанных замечаний ("notice and comment rulemakmg")


А. Что такое "принятие правил путем оповещения общественности и учета высказанных замечаний"?

Под принятием правил подразумевается процесс, с помощью которого исполнительная власть устанавливает правовые стандарты поведения, или "правила" общей применимости. Хотя административные правила называются по-разному, например, "подзаконные акты"1 ("regulations") в Соединенных Штатах или "исполнительные приказы" ("executive orders") в некоторых странах Европы, в данной научной работе с целью единообразия будет использоваться категория "правила". Агентства разрабатывают правила в основном для того, чтобы реализовать цели, сформулированные в законах. Так как законодательные органы не располагают ни временем, ни опытом, чтобы детально определить каким образом будет обеспечена реализация требований закона, они делегируют это полномочие агентству или нескольким агентствам, которые несут ответственность за соблюдение правовых требований, относящихся к сфере действия данного закона. Разработка и принятие правил -- это основной метод, путем которого aгeнтства обеспечивают реализацию требований законов 2.

 

Процесс принятия правил может играть особо важную роль в регулировании вопросов права окружающей среды, где для предотвращения и уменьшения загрязнения часто требуются знания, которыми могут обладать только специалисты агентства. Если в законах по окружающей среде устанавливаются общие цели или декларируются принципы, то эффективный процесс принятия правил приобретает даже большую важность, ибо именно через процесс принятия правил общие цели законов могут быть воплощены в конкретные -- и подлежащие соблюдению -- правовые требования. Однако, даже после того, как правила одобрены, агентства долж-

 

1 Термин "подзаконные акты" здесь используется с достаточной долей условности, применительно к русскоязычному юридическому лексикону, ибо в теории права США классификации источников права на законы и подзаконные акты не существует. Однако regulations — это нормативные акты, которые принимаются агентствами США, являющимися органами исполнительной ветви власти, и в этом смысле они близки понятию подзаконных актов, принимаемых министерствами и ведомствами в странах бывшего Советского Союза. (Здесь и далее примечания редактора русского перевода Т. Захарченко).

2. В США законотворчество существенно отличается от законотворчества стран, основывающихся на советской правовой традиции. Законы США, будь то федеральные законы или законы отдельных штатов, адресованы, как правило, органам исполнительной власти -- агентствам, которые должны обеспечить соблюдение и осуществление требований закона. С этой целью агентства принимают нормативные акты, устанавливающие непосредственно требования для отдельных лиц, например, субъектов природопользования -- Т.З.

 

-ны принимать решения по конкретным делам по мере их возникновения. В некоторых областях правового регулирования рассмотрение конкретных дел3 играет значительную роль в деятельности агентств. В целом, однако, рассмотрение агентством конкретных дел скорее дополняет, нежели замещает, достижение целей закона посредством принятия правил.

"Принятие правил путем оповещения общественности и учета высказанных замечаний" -- это особый метод разработки правил. Он устанавливает требования для агентства оповестить общественность о предложенных правилах и рассмотреть письменные замечания, представленные общественностью, перед окончательным принятием правила. В Соединенных Штатах процедура принятия правил путем оповещения общественности и учета высказанных замечаний стала наиболее распространенным методом утверждения правил. Изложенный ниже материал раскрывает процесс "принятие правил путем оповещения общественности и учета высказанных замечаний" ("notice and comment rulemaking"), а также определяет дополнительные возможности для участия в нем общественности.

Основными источниками для последующего анализа являются Закон США об Административной Процедуре (United States Administrative Procedure Act -- "АРА") и Модельный Закон для Штата об Административной Процедуре (Model State Administrative Procedure Act - "MSAPA" или "Model Act"). Закон США об Административной Процедуре, принятый в 1946 году, представлял собой первую всеобъемлющую кодификацию административной процедуры в Соединенных Штатах. Он регулирует, в числе прочего, процесс "оповещения общественности и учета высказанных замечаний" при разработке правил, который распространяется на федеральные агентства. Модельный Закон для Штата об Административной Процедуре, впервые одобренный в 1946 году и в последний раз пересмотренный в 1981 году, устанавливает модель регулирования административной процедуры для правительства штатов. В настоящее время более половины всех американских штатов приняли законы по административной процедуре, которые основаны полностью или частично на законе MSAPA. Относящиеся к предмету изложения выдержки из законов АРА и MSAPA представлены в конце этой работы как соответственно приложения А и В4.

3 Речь идет о так называемой "квазисудебной " функции — adjudication, которой могут обладать агентства США. Она заключается в том, что агентство принимает решение в отношении конкретного субъекта, например, предприятия, не соблюдающего стандарты выбросов, в ходе процесса, в котором правонарушитель принимает участие и который по существу является судебным разбирательством. В результате этого процесса на правонарушителя могут быть наложены определенные санкции -- Т.З.

4 Все приложения к этой работе даны в первоисточниках на английском языке.4

 

Б. Участие общественности на предварительной стадии принятия правил

Для того чтобы гарантировать участие информированной общественности в процессе принятия правил, агентства должны обеспечить соответствующее оповещение о предлагаемых правилах и предоставить заинтересованным сторонам возможность высказать замечания. Эти требования, однако, могут быть плодотворно дополнены закреплением процедур участия на предварительном этапе до того, когда проект правила разработан и предложен к обсуждению агентством. Такие процедуры могут включать следующее: право заинтересованных сторон предъявлять ходатайство по поводу принятия новых правил; создание для нужд aгeнтства консультативных советов по определенным вопросам его деятельности; заблаговременное оповещение общественности о планируемой разработке правил; проведение согласовательных сессий в связи с разработкой правил; а также проведение консультаций со сторонами, которые наиболее вероятно подвергаются воздействию настоящей и будущей деятельности агентства.

1. Право предъявлять ходатайство по поводу разработки новых правил. Одной из возможностей обеспечения гарантии участия общественности является предоставление гражданам права предъявления ходатайства по поводу разработки новых правил. Федеральный Закон об Административной Процедуре также как и Модельный Закон для Штата об Административной Процедуре предусматривают такое право (См. АРА § 553(е); MSAPA § 3-117). Существование этого права заставляет агентства в процессе разработки правил обращать внимание на новые области нормотворчества, которые в противном случае могли бы быть упущены. Это право может подразумевать право потребовать изменения уже существующих правил, а также право предъявить ходатайство по поводу разработки новых правил. Агентство, которое получило ходатайство от заинтересованной стороны, может быть обязано предпринять действия в течение определенного периода времени, например, в 60-ти дневный срок (См. MSAPA § 3-117). В течение этого срока агентство должно либо начать процесс разработки правила, либо отклонить ходатайство.

Если агентство приняло решение отклонить ходатайство по поводу разработки правила, от него может потребоваться подготовить и предоставить общественности письменное объяснение причин, которые обусловили такое решение (См. MSAPA § 3-117(1). Это способствует предотвращению отклонения агентствами ходатайств по необоснованным причинам, а также может заставить агентство более внимательно рассмотреть назначение предлагаемого правила. В правовых системах, которые предусматривают право неудовлетворенных сторон обратиться в суд для пересмотра решения агентства, письменная аргументация агентства также помогает суду определить был ли отказ обоснован.

2. Консультативные советы. Другая возможность вовлечения общественности на предварительной стадии разработки правил заключается в создании "консультативных советов" при агентстве. Хотя в Законе США об Административной Процедуре ничего не сказано о консультативных советах, в 1972 году Конгесс США принял Закон о Федеральных Консультативных Советах ("Federal Advisory Committee Act") для регулирования создания, деятельности и управления консультативными советами. В соответствии с этим законом консультативные советы "часто являются полезным и выгодным средством для обеспечения федерального правительства советами экспертов, идеями и разнообразными мнениями ." (5 U.S.C. Ар. 2, § 2). Текст Закона о Федеральных Консультативных Советах дан в Приложении С.

Агентство может назначить общий консультативный совет для обеспечения рекомендаций по широкому спектру вопросов, или же оно может создать специализированные консультативные советы по поводу отдельных аспектов своей деятельности. Например, Агентство США по охране окружающей среды ("Environmental Protection Agency"-- EPA) создало общий консультативный совет для обеспечения рекомендаций по применению последних поправок к Закону о Чистом Воздухе, принятых Конгрессом в ноябре 1990 года. Оно также назначило специализированный консультативный совет с целью выработки рекомендаций по отдельным положениям этого закона о кислотных дождях.

Члены консультативного совета должны достаточно хорошо разбираться в деятельности агентства, а также в тех вопросах, которые агентство регулирует нормативными актами. Состав совета должен отражать спектр различных интересов, которые будут затронуты правилами, разрабатываемыми агентством. Например, в консультативный совет по вопросам окружающей среды можно включить как представителей промышленности, деятельность которой будет регулироваться, так и представителей заинтересованных организаций граждан. Такое разнообразие обеспечивает агентство знакомством с широким спектром различных точек зрения.

Собрания консультативного совета могут быть открыты для общественности. В этой связи Закон о Федеральных Консультативных Советах предусматривает, что "заинтересованным лицам должно быть разрешено присутствовать, выступать с заявлениями, или подавать документы любому консультативному совету... " (5 U.S.C. Ар. 2, § 10(а)(3). В дополнение к этому повестка дня, протокол заседания, а также записи, сделанные во время заседания, обычно доступны гражданам для ознакомления и могут быть откопированы в специально отведенном для этого месте в помещении совета (Id. § 10(b). Для командировок и покрытия в разумных пределах расходов могут быть также обеспечены некоторые денежные средства с тем, чтобы способствовать вовлечению организаций граждан. Такие меры помогают создать гарантии того, чтобы совет находился в курсе взглядов и забот общественности.

3. Заблаговременное оповещение общественности, о планируемой разработке правил. Кроме вышеизложенных процедур, которые могут быть использованы агентством, оно может также оповестить общественность о том, что предполагается разработать правила по определенному вопросу и принять замечания от заинтересованных сторон. Этот способ вовлечения общественности имеет место до того, как агентством разработан проект определенных правил и таким образом предшествует обычному процессу "оповещения общественности и рассмотрения замечаний", который должен следовать за изданием проекта правил. В случае, если агентство обратиться к этой процедуре, оно должно сформулировать настолько четко, насколько это возможно, сущность вопроса, причины, по которым необходимо принятие новых правил по этому вопросу, варианты и подходы, предполагаемые aгeнтством, а также время, место и форму замечаний общественности.

4. Проведение согласовательных сессий в связи с разработкой правил. В ограниченном количестве ситуаций, когда это целесообразно, с целью согласования текста правил агентство может созвать комиссию из представителей агентства и различных структур, на которые окажут воздействие разрабатываемые правила. Процедура согласования дает возможность заинтересованным сторонам непосредственно участвовать в формулировке правил и разрешить свои разногласия на начальной стадии процесса разработки правил.

Однако согласованная разработка правил не годится для всех ситуаций. Ее проведение в большей мере оправдано там, где присутствует относительно небольшое количество заинтересованных сторон, которые легко идентифицируемы. Стороны должны быть подготовлены к согласованию правил по существу и не от одной из сторон нельзя требовать поступиться фундаментальными ценностями или проводить согласование путем, который может ущемить права, гарантированные законом. Говоря об ограниченности применения процесса согласованной разработки правил, Агентство по охране окружающей среды установило, что только "от 5 до 10 процентов принятых нами нормативных актов допускает использование этой процедуры".

5. Проведение консультаций со сторонами, которые наиболее вероятно подвергаются воздействию деятельности агентства. Агентство может также провести консультации с заинтересованными сторонами во время работы над формулировкой и проектом правил. Консультация -- это менее формальная процедура, чем согласованная разработка правила. Она направлена на получение вклада от большего числа участников, а не надостижение компромисса по поводу текста правила между сторонами, на которые распространяется его действие. Консультации могут проводится посредством одновременного обсуждения заинтересованными сторонами вопроса за одним столом, или же в виде поочередных консультаций. Когда имеют место поочередные консультации, агентство связывается со сторонами в отдельности, информирует их о предложенных вариантах правила и дает им возможность высказать свою позицию и предложить альтернативы.

Консультации дают агентству возможность рассмотреть широкий спектр точек зрения в течение короткого времени. Однако на каком бы этапе агентство не проводило консультации с посторонними сторонами, оно должно отразить этот факт в общественном протоколе процесса разработки правила. Благодаря тому, что процедура консультаций вооружает агентства эффективным средством вовлечения большого количества сторон, агeнтство по охране окружающей среды планирует широко использовать эту процедуру при разработке новых правил в соответствии с Дополнениями к Закону о Чистом Воздухе 1990 года.

В. Материалы процесса разработки правил

Может быть полезным в определенном месте обеспечить доступ для общественности ко всей относящейся к делу информации о рассматриваемом правиле. Один из способов обеспечения такого доступа заключается в создании специальных "материалов процесса разработки правила" ("rulemaking docket"), которые будут содержать все письменные замечания и документальную информацию, полученную в период замечаний, а также проекты предложенных правил и протоколы всех общественных слушаний, проведенных во время разработки правил. Путем сбора всей информации и замечаний к правилам в определенном месте, такие материалы дают возможность заинтересованным сторонам ответить на высказанные аргументы и ознакомиться с собранными другими сторонами данными и избежать напрасной траты усилий на самостоятельное изучение уже представленной информации. Помимо этого создание материалов процесса разработки правил с постоянно обновляемой информацией позволит агентству поощрять замечания более высокого качества и тратить меньше времени на ознакомление с дублирующими друг друга документами. Хотя Закон об Административной Процедуре и не включает положения о создании специальных материалов процесса разработки правил, Закон о Чистом Воздухе требует от агентства по охране окружающей среды, создание таких мате риалов для правил, которые принимаются в соответствии с этим Законом. Для гарантии доступа общественности к этим материалам Законом предусматривается, что они должны быть открыты для ознакомления общественности в разумное время, указанное в оповещении о правилах, предлагаемых к разработке. Любое лицо может сделать копии документов, содержащихся в материалах. Агентство должно пре доставить множительную технику, работа которой может быть оплачена за счет лица, желающего сделать копии, но агентство может отменить или уменьшить эти затраты при обстоятельствах, когда того требуют общественные интересы. Любое лицо может потребовать высылку документа по почте, если им оплачиваются расходы, включая расходы на оплату работы персонала, осуществляющего копирование (Clean Air Act, 42 U.S.C. § 7606(d)(4)(A).

 

 


Материалы подготовлены Экологическим Клубом CATENA
The Aarhus Conference - ENVIRONMENT FOR EUROPE
(Последнее изменение документа 23/10/2003)