Предлагаемая вниманию читателя научно-исследовательская работа является частью продолжающегося диалога между юристами Института Права Окружающей Среды и официальными лицами Чехословацкой Федеративной Республики, Венгрии и Польши. Этот диалог посвящен опыту в области права окружающей среды и правового регулирования воздействия на окружающую среду, который накоплен в США за последние 20 лет, а также потенциальной пользе и ограниченности этого опыта при его применении в новых условиях построения демократий в странах Центральной и Восточной Европы. Содержание научной работы "Участие общественности в правовом регулировании воздействия на окружающую среду" сосредоточено на двух формах вовлечения граждан, которые в США сыграли особенно важную роль. Первая форма -- это процедура принятия правил путем оповещения общественности и учета высказанных ею замечаний ("notice and comment rulemaking"), представляющая собой процесс, который обязывает агентство оповестить общественность о предложенных к принятию правилах и рассмотреть предложения, внесенные гражданами перед введением этих правил в силу. Вторая форма -- выдача специальных разрешений-- представляет собой систему, используемую государственными органами для контроля и мониторинга выбросов загрязняющих веществ, в которой участие общественности играет существенную роль.
В этих формах участия общественности отражается теория административной политики, доминирующая в США по крайней мере с 1960-х годов. Эта теория заключается в том, что основной целью административной процедуры является обеспечение отражения взглядов всех заинтересованных сторон в процессе принятия решений агентством. Практическим воплощением этой теории явилась разработка конкретных процедурных правил, например таких, как оповещение общественности и рассмотрение замечаний заинтересованных сторон, которые направлены на обеспечение представительства конкурирующих интересов в административном процессе. В соответствии с этой теорией пересмотр судами решений осуществляется в основном как гарантия того, что aгeнтства придерживаются установленных правил процедуры.
Прежде чем приступить к детальному рассмотрению порядка принятия правил и выдачи специальных разрешений, необходимо сделать три существенных замечания. Во-первых, по своей сути такие формы участия общественности являются почти исключительно процедурными. Подразумевается
, что принятое агентством решение будет максимально справедливым, если его процедура обеспечивает право участия всех заинтересованных сторон в процессе принятия решений. Закон регулирует не результаты или содержание принятых решений, а процесс, с помощью которого принимаются эти решения. Убежденность в том, что результатом таких процедур явится принятие справедливых решений, составляет основу административной политики в Соединенных Штатах.Во-вторых, в то время, когда эти процедуры разрабатывались в Соединенных Штатах, они в большей мере служили моделью представления общественного интереса, нежели моделью непосредственного участия конкретных граждан. Хотя рядовые граждане проявляют все более активную заинтересованность в вопросах окружающей среды, процедуры по вовлечению "общественности" в гораздо большей степени используются организациями граждан, финансируемыми из частных средств, чем непосредственно отдельными гражданами. Например, процедура оповещения общественности и рассмотрения высказанных заинтересованными сторонами замечаний при разработке и принятии правил обычно включает в себя участие адвокатов, представляющих интересы промышленности которую касается правило, а также адвокатов, представляющих интересы финансируемых из частных источников групп граждан. Лишь небольшое количество отдельных граждан непосредственно участвует в процессе. Этот феномен порождает интересные вопросы о применимости таких процедур как оповещение общественности и учета высказанных ее представителями замечаний в странах, где отсутствует большое количество частно финансируемых общественных организаций. Может понадобится определенное время прежде чем инфраструктура эффективного представительства общественных интересов разовьется. Тем не менее, создание механизмов участия общественности может подтолкнуть общественные организации к развитию инструментов, которые со временем дадут им возможность сделать существенный вклад в процесс разработки правил.
В-третьих, использование таких процедур в Соединенных Штатах пока еще является относительно новым феноменом. Хотя процедура оповещения общественности и рассмотрения высказанных замечаний при разработке правил существовала с 1940-х годов, в реальности использование ее в широких масштабах не начиналось в этой стране до середины 1960-х годов, когда объем и сфера нормотворческой деятельности агентств начали быстро увеличиваться. Действительно, в 1970-х годах в США утроилось количество федеральных нормативных актов, принятых агентствами. Вовлечение общественности в процесс выдачи специальных разрешений aгeнтствами стало осуществляться даже на более позднем этапе, с принятием первого национального закона, который регулировал выдачу разрешений на специальное водопользование -- Федерального Закона по Контролю за Загрязнением Вод, принятого в 1972 году
.Представляя вниманию читателя все эти факты, мы не имеем в виду, что процедуры, используемые в настоящее время в Соединенных Штатах, являют собой совершенную модель участия общественности. Не подразумеваем мы и того, что такие процедуры могут быть просто включены в существующие правовые системы. В некоторых случаях польза, которую можно извлечь из этих процедур, прямо зависит от факторов или структур, типичных для Соединенных Штатов. Предлагаемая научно-исследовательская работа направлена скорее на то, чтобы стать частью текущего процесса, который в реальности сформирует спектр возможностей по предоставлению общественности права широкого участия в принятии решений, нежели на-то, чтобы предложить готовые ответы.