Часть первая: Обзор информационных механизмов
Этот раздел документа знакомит с рядом информационных механизмов, которые могут быть включены в систему регулирования и охраны среды. Вначале речь идет об управлении информацией, которую имеет правительство: публичное раскрытие информации, которой владеет правительство; создание новой информации; сбор правительством частной информации; активное распространение информации. Далее, речь идет о распространении по требованию правительства частной информации непосредственно другим приватным субъектам.
I. Правительственная информация
Правительство часто владеет существенной информацией о состоянии среды. Публичный доступ ко всем этим материалам может позволить гражданам получить больше данных по этой теме и лучше представить себе то, что делается правительством. Это может обогатить обсуждение тем охраны среды в обществе, а также служить доказательством того, что правительство "выполняет свои обязанности." Часть информации может быть очень полезной для тех отраслей промышленности, которые регулируются правительством. Например, правительственная информация может помочь промышленности лучше понять условия правительственного регулирования, или идентифицировать новые экологические технологии. Кроме того, информация одной правительственной организации может быть ценной для другой организации в том же правительстве. Обеспечение всех этих возможностей использования правительственной информации намного увеличит эффективность всей системы охраны среды.
Некоторая информация, ценная для охраны среды, собирается правительством с другими целями. Например, министерство охраны среды может собирать ценные данные, выполняя свои обязанности регулирующего или административного органа. Информация может даже быть собрана для неэкологических нужд. таких как сбор географических данных (аэрофотография, карты, метеорологические записи). Можно поставить требование перед правительством подавать эту информацию по требованию, или распространять информацию среди тех, кому она может быть нужной. Правительство может также раскрывать новую информацию, или требовать от других ее раскрытия.
В этой части документа обсуждаются разные механизмы для доступа к экологической информации, которую имеет или которую собирает правительство. Эта дискуссия сосредоточена на примерах, взятых из федерального закона США, хотя много штатов или органов местного управления — так же как и других стран — имеют аналогичные нормы. На самом деле, много федеральных программ были приняты на основе успешных инноваций в штатах или на местном уровне.
А. Общий, доступ к правительственной информации
Правительства собирают много видов информации, важной для охраны среды. Примеры включают данные о государственных природных ресурсах, историческую информацию о практике государственных предприятий, медицинские данные государственных служащих, на которых оказывалось влияние во время экологических аварий, а также уровни смертности и другая важная статистика о населении в целом. Законы о доступе к информации могут позволить продуктивное использование этой информации разнообразными пользователями.
Доступ гражданВ Соединенных Штатах, общественность может получить доступ к записям федерального правительства на основании Закона о Свободе Информации (Freedom of Information Act — "FOIA")1, закон общего действия, который относится ко многим видам правительственной информации. Согласно этому закону, любое лицо может требовать от правительственного агентства предоставления копий всех документов, которые имеются у этого агентства и которые имеют отношения к некоторому случаю. Эта система перекладывает на общественность работу по идентификации желаемой информации составления требования по ее раскрытию. Это относится также только к информации, которую правительство уже собрало для своих собственных нужд.
Когда правительственное агентство получает запрос на документы на основе закона FOIA, агентство должна предоставить копии таких документов бесплатно или по номинальной стоимости, или объяснить почему она не может. Некоторые документы — включая такие, которые относятся к сфере национальной безопасности, личные записи персонала, расследуемые уголовные дела, или конфиденциальная деловая информация 2 — не подлежат раскрытию. Если правительство отказывается раскрыть документы, на которые подан запрос, то тот, кто этот запрос направил, может обжаловать это решение в суде.
В добавление к, или вместо законов общего действия по образцу закона FOIA, правительство может захотеть предоставить доступ к информации, собранной согласно специального закона или ради определенной цели. Например, Европейское Сообщество имеет директиву о свободе доступа к экологической информации, которая требует от стран-членов предоставлять по требованию любого лица информацию, которую эти страны имеют, если эта информация важна для вопросов охраны среды.3 Специальные положения в некоторых специальных законах США — таких как Закон о Чистом Воздухе,- 4 Закон о Чистой Воде,5 и Закон о Сохранении и Возобновлении Ресурсов (Resource Conversation and Recovery Act — "RCRA")6 — позволяет общественности иметь доступ к любым записям, отчетам и информации которую правительство получает в процессе внедрения этих законов в действие. В этих положениях намного меньше исключений, чем в тех. которые касаются FOIA.
Общие законы, которые обеспечивают доступ общественности к правительственной информации, очень широко использовались экологическими группами и журналистами. Например, запрос на основе закона FOIA к Департаменту Энергии по поводу исторических экологических данных о Ханфордской Ядерной Резервации (военный объект) привел к раскрытию многих страниц ранее неразглашенных отчетов, которые указывали на масштабное загрязнение места. Внимание прессы, которая ухватилась за этот случай, вызвало публичные протесты, которые заставили правительство провести работы на миллиард долларов по очистке объекта. Однако, из-за того, что законы о свободе информации общего действия возлагают на публику задание определения информации, которая должна быть раскрыта, они имеют ограниченную ценность, и таким образом могут наилучшим образом использоваться в комбинации с другими законами о доступе к информации. Положения о свободе информации более детально обсуждаются во второй части этого документа.
Законодательный доступЦентральная роль демократического законодательного органа в США состоит в том, что он действует как проверяющая и контролирующая инстанция по отношению к исполнительной ветви власти.7 В парламентской системе, выбранное правительство играет надзорную роль над государственными служащими, а оппозиция обязана дотошно анализировать действия правительства. Эффективное выполнение этих обязанностей требует широкого правительственного доступа к записям о других действиях правительства. Более того, поскольку дебаты в демократическом законодательном органе направлены на отражение общественных ценностей и взглядов, законодатели должны иметь возможность информировать общество и влиять на взгляды общества с помощью обнародования информации о деятельности правительства.
В Конгрессе США законодательные комитеты имеют право требовать представления документов и свидетельств от исполнительных агентств, таких как Агентство Охраны Среды (Environmental Protection Agency — "ЕРА"). Они используют такую информацию для надзора за деятельностью этих агентств. Это право не ограничено разными исключениями, которые применяются в отношении запросов в соответствии с законом FOIA. Однако, законодательный орган применяет свои предосторожности для предотвращения публичного разглашения важной информации, в первую очередь той, которая касается национальной безопасности. Конгресс устанавливает свои собственные правила в отношении раскрытия информации его членами. Фактически же, Конституция запрещает судам или исполнительной власти преследования законодателя за предание гласности информации во время законотворческого процесса.8
По традиции (и для поддержки добрых отношений с Конгрессом, который ежегодно голосует за бюджеты агентств), исполнительные агентства США дадут отдельным законодателям доступ к любым документам по их запросу. Если же агентство откажет. Конгресс может выдать распоряжение с требованием предоставить информацию. В добавление к этому общему праву требовать раскрытия информации, Конгресс время от времени специальными законами требует от агентств предоставления определенных данных. Примеры включают Закон о Контроле за Токсическими Веществами (Toxic Substances Control Act —"TSCA"), раздел 14(е)
9 и Закон о Чистой Воде, раздел 308(d),10 оба из которых требуют от ЕРА предоставить комитетам Конгресса по их требованию доступ к любым данным, собранным согласно этим Законам, без никаких исключений.В добавление к индивидуальным запросам об информации от исполнительных агентств, Конгресс США создал свой специальный орган, Офис Общего Надзора (General Accounting Office — "GAO"), для обеспечения систематичного контроля за деятельностью исполнительных агентств. GAO проверяет деятельность агентств, оценивает насколько хорошо они выполнили закон, и докладывает Конгрессу результаты. GAO выполняет свои исследования по требованию комитетов Конгресса или отдельных законодателей, на исполнение специальных законов и по собственной инициативе. Этот систематический надзор часто выявляет проблемы или возможности улучшения программ и деятельности в области управления качеством окружающей среды. В добавление, постоянная угроза проверки является стимулом для агентств выполнять свою работу по охране среды правильно и эффективно.
Для вопросов охраны среды особенно важными являются публичный характер отчетов GAO. Даже если информация, которую требует от агентств GAO, не подлежит разглашению, окончательный доклад GAO по поводу любого исследования является открытым документом. Если они не содержат секретной информации, которая касается национальной безопасности, доклады GAO становятся общедоступными через тридцать дней после того, как они представлены Конгрессу. Эти доклады не только предоставляют информацию общественности, они также экономят общественности много времени и средств, так как представляют информацию в сжатой и организованной форме.
. Защита тех, кто просвистел сигнал тревогиИногда ни публика, ни законодательный орган не могут раскрыть экологическую информацию, которую имеет правительство или частная компания, из-за того, что они не знают, на что нужно смотреть. Правительственный служащий, однако, иногда может получить информацию на работе, и может пойти дальше и раскрыть проблему, которая есть у правительства и которая в другом случае была бы нераскрытой. Работники частных компаний также могут иметь доступ к информации о нарушениях закона или об угрозе для среды, которая также неизвестна общественности. Поощрение таких людей "выйти на публику" с их информацией может служить общественным интересам.
Например, в начале 1980-х государственные служащие ЕРА США обратили внимание общественности на жалкое состояние федеральной программы обезвреживания опасных отходов. Это публичное заявление — после того, как их внутренние заявления по этому же поводу были проигнорированы — в конце концов привели к устранению руководителей программы ЕРА по обезвреживанию отходов, равно как и директора Агентства.
Такие служащие — их часто называют "те, кто свистят в свисток," так как они "свистят тревогу" по поводу неизвестной проблемы — могут жестоко поплатиться за свои действия. Из-за того, что информация, которую они предоставляют публике, часто вредит их агентству или компании, они могут стать париями в своей организации. Их начальники могут искать пути, как их уволить, заставить выполнять менее желаемые обязанности, отказывать в продвижении по службе и другие способы наказать за публичное разглашение проблемы. Хотя закон не может уберечь от тяжелых переживаний, положения о защите тех, "кто засвистел сигнал тревоги" могут признать наказание незаконным и разрешить служащим начать формальный процесс обжалования, если они ощущают, что на них нападают в результате их действий.
Федеральный закон США включает и общую защиту для "сигнальщиков" которые работают в правительственных агентствах,11 и специальную защиту для граждан и работников частных компаний, которые заняты какой-либо конкретной деятельностью. Например, Закон о Всестороннем Экологическом Регулировании, Компенсации и Ответственности (Comprehensive Environmental Response, Compensation, and Liability Act — "CERCLA" or "Super-fund"), федеральный закон США который регулирует сообщения и очистку опасных химических выбросов, имеет специальное положение по поводу защиты "сигнальщиков. "12 Это положение защищает граждан и работников частных компаний, которые предоставили информацию правительству, начали судебный процесс или давали; свидетельства во время ввода этого закона в действие. Служащие, которые были уволены или дискриминированы в результате их действий, могут требовать публичного слушания и возмещения ущерба от Департамента Труда США. Кроме этого, согласно закону некоторых штатов, работодатель не может уволить служащего за "сигнал тревоги," если увольнение будет нарушать общепринятые общественные установки, такие как политика поощрения выполнения нормативов в области охраны среды и охраны здоровья.13
В. Доступ к правительственным данным, использованных для определенных решении.
Положения законов, описанные выше, дают гражданам или законодательному органу право требовать раскрытия документов, которые имеют отношения к охране среды вообще. В добавление к этому, правительства могут захотеть принять закон, который требует от правительственных агентств раскрыть информацию, которой они пользовались при принятии определенного решения. В США, общий административный закон запрещает формальные решения правительственных агентств, если они "немотивированные и волюнтаристические. "14 Для исполнения этих положений суды поставили перед агентствами требование, чтобы агентства могли доказать правоту своих действий предъявлением письменного свидетельства о фактах, которые поддерживают эти действия. Такое свидетельство по политическим соображениям агентства часто является доступным для досконального анализа со стороны публики. Кроме того, оно почти всегда является открытым для запросов на основании FOIA и должно быть предъявлено, если решение агентства обжаловано в суде.15
Кроме того, другие законы США требуют, чтобы законодательные органы выполняли свои официальные обязанности на заседаниях, открытых для публики. Это замечание по поводу открытых заседаний также действительно для исполнительных агентств и административных органов.
16 В некоторых случаях, принцип открытого управления идет так далеко, что запрещает лицам, ответственным за принятие решений, обсуждать эти решения между собой не во время публичных заседаний.Эта обязанность готовить и предоставлять информацию является также ключевым признаком законов об Оценке Влияния на Окружающую Среду (ОВОС). Например, федеральный закон США об ОВОС, Национальный Закон о Природоохранной Политике (National Environmental Policy Act — "NEPA"), требует от агентств подготовки и обнародовании заявления о влиянии на окружающую среду, с детальным изложением фактической основы для решений, которые существенно влияют на среду проживания.
17 Общественность должна быть приобщена к подготовке этого документа, и само заявление о влиянии на окружающую среду доступным для ознакомления.