Организация по Безопасности и Сотрудничеству в Европе
Центр ОБСЕ в Туркменистане
Экологический Клуб CATENA

 

IV. Проверка и мониторинг после принятия окончательного отчета о воздействии на окружающую среду


Эффективность законов об Оценке воздействия на окружающую среду, так же как и большинства других законов, зависит от того, насколько успешно обеспечивается контроль за их соблюдением. Путем предоставления решений правительства на суд общественности и под влияние политических процессов правило ОВОС о "полном разглашении "обеспечивает один из видов проверки. Однако большинство экспертов по ОВОС согласны с тем, что необходимы дополнительные процедуры проверки и мониторинга соблюдения требований законодательства об ОВОС. Как сказал один из специалистов "внешняя или независимая проверка... является важнейшим элементом успешного процесса ОВОС".117

При обдумывании путей обеспечения контроля за соблюдением требований законодательства об ОВОС полезно точно определить, что именно должно проверяться контролирующими органами. Существуют три отдельных сферы проверки: (1) соблюдение правил осуществления процесса ОВОС, (2) качество решения, принимаемого в результате этого процесса, а также (3) последующее соблюдение условий решения. Другими словами, контролирующий орган, во-первых, должен проверить действительно ли различные процедуры, предусмотренные законами об ОВОС — начиная с "просвечивания" проекта и вплоть до выпуска окончательного Отчета о воздействии на окружающую среду, — были выполнены адекватно. Во-вторых, он может проверить согласуется ли окончательное решение со смыслом закона, независимо от его соответствия процедурным требованиям. И в-третьих, он может проверить, насколько соблюдаются условия решения при строительстве и реализации проекта, например, были ли предприняты требуемые меры по смягчению воздействия.

А. Проверка административными органами

Осуществление контроля административными органами является одной из возможностей для проверки, которая должна следовать за принятием Отчета о воздействии на окружающую среду. В соответствии с законодательством США Совет по Качеству окружающей среды и Aгeнтство охраны окружающей среды участвуют в проверке соблюдения закона NEPA агентствами. Совет по Качеству окружающей среды был создан в соответствии с подразделом II закона NEPA. В число функций, которые осуществляет Совет помимо прочего входит:

проверка и оценка различных программ и видов деятельности Федерального правительства в свете политической курса, установленного в подразделе этой главы с целью определения в какой степени действие таких программ и видов деятельности направлено на проведение в жизнь этого политического курса и для предоставления рекомендаций Президенту по этому поводу.118

Вскоре после принятия закона NEPA Конгресс усилил административный контроль за исполнением закона, наделив Агентство охраны окружающей среды полномочием проверять и комментировать с позиций охраны окружающей среды наиболее крупные действия федерального правительства, которые требуют подготовки Отчета о воздействии на окружающую среду,119 По существу Агентство охраны окружающей среды должно "поднимать красный флажок" когда обнаруживается, что наиболее крупные действия федерального правительства повлекут за собой недопустимый риск нанесения ущерба окружающей среде. Если Aгeнтство посчитает, что данное действие "неудовлетворительно с точки зрения здоровья граждан, их благосостояния или качества окружающей среды", оно должно передать дело в Совет по Качеству окружающей среды.120

Однако два фактора ограничили эффективность процесса проверки административными органами, осуществляемого в рамках закона NEPA. Во-первых, Совет по Качеству окружающей среды является очень небольшим органом и в течение года может заниматься лишь ограниченным количеством дел, переданных ему на рассмотрение. Формально Совет рассмотрел лишь около 25 дел. переданных ему на рассмотрение за 20 лет.121 Во-вторых, проверка Агентства охраны окружающей среды обычно ограничивается Отчетом о воздействии на окружающую среду и теми факторами воздействия проекта на окружающую среду, которые изложены в Отчете. Так как подзаконные акты, принятые во исполнение NEPA, требуют от Агентства охраны окружающей среды завершить проверку до того, как принимающее решение агентство составит протокол решения, Aгeнтство охраны окружающей среды реально не осуществляет проверки самого решения уполномоченного агентства по проекту.122

Второе ограничение может стать причиной особых проблем в свете одного из последних решений Верховного Суда США. В решении по делу Робертсон против Совета граждан долины Метхау (Robertson v. Methow Valley Citizens Council) 123 Суд постановил, что агентства не должны готовить обязательные планы по смягчению воздействия как части Отчета о воздействии на окружающую среду.124 Другими словами, в то время, как агентство обсуждает планы по смягчению воздействия, которые могли бы быть применены, оно в действительности не обязано применять эти меры. Это может означать, что практически то, что Агентство охраны окружающей среды проверяет в Отчете о воздействии — описание проекта и конкретных мер по смягчению его негативного воздействия, — не является тем, что уполномоченное агентство будет обязано выполнять. По этой причине решение по делу долины Метхау критиковалось специалистами в США.125 Однако законодатели из других стран могут с легкостью избежать этой проблемы, если они включат в законы об ОВОС четко сформулированные положения, которые касаются планов по смягчению отрицательного воздействия, мониторинга после одобрения проекта, а также меры по обеспечению контроля за их соблюдением.

В Канаде проверка административными органами происходит в другой форме. В соответствии с принятыми в Канаде федеральными руководствами по ОВОС Министр окружающей среды назначает независимую "комиссию по оценке окружающей среды" для рассмотрения каждого предложения, результатом которого может стать вредное воздействие на окружающую среду, имеющее существенные масштабы. В состав комиссии входит от четырех до восьми человек из правительстве нных и внеправительственных структур, которые являются экспертами в обсуждаемой области. Обычно такая комиссия возглавляется исполнительным председателем Федерального Кабинета по проверке оценки окружающей среды — правительственного органа, который несет ответственность за администрирование федеральной системы ОВОС Канады. Каждая комиссия составляет набор руководств по подготовке документов ОВОС, а затем применяет эти руководства к конкретному предложению. Комиссия также осуществляет проверку подготовленных документов по окружающей среде на предмет их полноты и качества.126 Аналогичный процесс, в котором задействована независимая проверочная комиссия используется в Нидерландах.127 В соответствии с утверждением Совета по Качеству окружающей среды США независимые комиссии, создаваемые в Канаде и Нидерландах, заслужили "доверие из-за надежности и общей эффективной работы обеих систем".128

Б. Мониторинг, следующий за принятием окончательного Отчета о воздействии на окружающую среду

Оценка и мониторинг проекта могут продолжаться даже после завершения подготовки всех документов по ОВОС и одобрения проекта. Текущий анализ проекта, который часто называют "анализ, проводимым после завершения проекта" ("post-project analysis" — РРА), был признан важной составной частью процесса ОВОС.129 Как определяется в докладе Рабочей группы по Внедрению процедуры оценки воздействия на окружающую среду и аудирования Экономической Комиссии ООН для Европы "анализ, производимый после завершения проекта — это исследования окружающей среды, предпринимаемые во время осуществления проекта (при подготовке к строительству, в процессе строительства или действия и по их завершению), — т.е. после того как решение по одобрению проекта было принято".130

В настоящее время законы об ОВОС, принятые в большинстве стран, не устанавливают определенных требований к осуществлению мониторинга после подготовки Отчета о воздействии на окружающую среду. Однако в законодательстве об ОВОС Нидерланд существует действенное положение, содержащее требование о проведении расследования по последствиям для окружающей среды любых видов деятельности, которые подпадают под закон об ОВОС. Результаты анализа, который производится после завершения проекта, регулярно публикуются, обеспечивая критический разбор проектов общественностью на всех стадиях их осуществления.131 В американском законе NEPA не содержится каких-либо формальных требований к проведению такого анализа. Хотя мониторинг, следующий за подготовкой Отчета, поощряется подзаконными актами, принятыми во исполнение NEPA.132 в других странах в большинстве случаев не существует требований о проведении послепроектного анализа.133 Однако в свете того, что процедура проведения послепроектного анализа получает все большее признание, похоже что все большее число государств будет следовать примеру Нидерландов по введению специальных требований о проведении мониторинга, следующего за подготовкой Отчета о воздействии на окружающую среду.134 Например, в некоторых международных соглашениях об ОВОС содержатся положения, которые предусматривают требование в определенных случаях проводить послепроектный анализ.135

Программа осуществления мониторинга, следующего за принятием окончательного Отчета о воздействии, может быть использована для того, чтобы удостовериться, что меры по смягчению воздействия, которые были определены на стадии планирования проекта, в действительности осуществляются предприятием. Мониторинг можно также использовать для определения имеют ли в действительности место предсказанные виды воздействия, какова степень их тяжести, а также для выявления неожиданных последствий реализации проекта. Не меньшее значение имеют и сведения, которые приобретаются в процессе мониторинга, для улучшения процедуры ОВОС в будущем. Изучение реализации проекта создает возможность сравнения предсказаний по воздействию, сделанных в процессе ОВОС, с реально происходящими видами воздействия. Такая информация позволяет проверить точность методов проведения ОВОС и дает возможность разработчикам проектов усовершенствовать точность технологий, используемых для предсказания воздействия.136

В. Проверка судами.

В США судебные процессы были и остаются наиболее важным средством для проверки соблюдения процедур ОВОС. В 1980 году судебные дела, возбужденные на основании закона NEPA, составили 70% от всех экологических судебных дел, возбужденных против федерального правительства.137

В то время когда принимался закон NEPA, было еще неясно будут ли суды иметь право отменять решения агентств по существу дела, или же полномочия судов будут ограничены осуществлением контроля за соблюдением агентствами предусмотренных в законе процедур. Некоторые ниже стоящие суды принимали решения, утверждающие, что судебный пересмотр решения агентств по существу соответствует закону NEPA.138 Однако Верховный Суд США отверг этот подход и провозгласил, что требование закона NEPA к федеральным агентствам "является по существу процедурным".139 Позднее Верховный Суд объяснил, что "когда агентство принимает решение, которое должно соответствовать процедурным требованиям закона NEPA, единственной ролью суда является удостовериться в том, что агентство приняло во внимание последствия для окружающей среды; суд не может "вторгаться в сферу компетенции исполнительной власти, которая заключается в выборе действий, которые необходимо предпринять".140

В результате решений, вынесенных Верховным Судом США по делам NEPA, в настоящее время суды США обычно ограничиваются проверкой вопросов по процедуре. Если агентство справляется с процедурными трудностями закона, такими, как, например, определение альтернатив в Отчете о воздействии на окружающую среду, адекватное привлечение общественности и предоставление ответов на ее замечания, — то в этом случае суд не будет оценивать сущность окончательного решения, принятого aгeнством.141

Несмотря на сопротивление судов в США осуществлять пересмотр сущности решений агентств, судебная проверка способна выполнять важные функции в развитии системы ОВОС. Суды как правило довольно эффективны в понимании и осуществлении контроля за исполнением процедурных требований, содержащихся в законе. В контексте выполнения процедур ОВОС суды могут оказать помощь по обеспечению соблюдения процедур по вовлечению общественности в процесс принятия решений, анализу альтернатив, осуществления мер по смягчению воздействия, — всего того, что является особенно важным для успешного действия законодательства об ОВОС. Можно со всей вероятностью утверждать, что тот факт, что процедуры ОВОС сейчас выполняются в США повсеместно, имеет место благодаря судебному контролю за соблюдением закона NEPA на раннем этапе после принятия закона, — тогда, когда агентства с не охотой воспринимали новые и непривычные процедуры, установленные в законе.142 В свете накопленного таким образом опыта, страны, вводящие в действие новое законодательство об ОВОС, могут обоснованно рассматривать проверку судами решений государственных органов в качестве важного катализатора обеспечения соблюдения правовых норм.

 

 


Материалы подготовлены Экологическим Клубом CATENA
The Aarhus Conference - ENVIRONMENT FOR EUROPE
(Последнее изменение документа 23/10/2003)