Организация по Безопасности и Сотрудничеству в Европе
Центр ОБСЕ в Туркменистане
Экологический Клуб CATENA

 

III. Процесс Оценки воздействия на окружающую среду:

шаг за шагом


Предлагаемый раздел работы представляет собой руководство к поэтапному осуществлению процесса ОВОС. Как было сказано выше, проведение ОВОС в отношении политических решений, программ и законопроектных предложений, а также в отношении существующей деятельности может потребовать значительной модификации в процедурах ОВОС. Ради ясности и простоты изложения в данном разделе не будут исследоваться все способы, с помощью которых процесс ОВОС может быть адаптирован для этих целей. За исключением тех случаев, когда это специально оговорено, в данном разделе подразумевается, что деятельность, которая рассматривается, является предлагаемым новым проектом.

А. С чего начинается процедура ОВОС?

Основной задачей законодательства об ОВОС является учет экологических соображений во время планирования деятельности, которая будет влиять на окружающую среду. Следовательно для того, чтобы быть эффективной. Оценка воздействия на окружающую среду должна проводиться на раннем этапе проекта, перед тем как планы и обязательства примут окончательную форму. Проведение ОВОС на ранних стадиях осуществления проекта дает возможность лицам, осуществляющим планирование, рассмотреть влияние, которое будет иметь место при осуществлении разных вариантов проекта. Затем, принимая во внимание эти альтернативные варианты, можно планировать и осуществлять проект с точки зрения наиболее благоприятной для окружающей среды. Несмотря на то, что проведение Оценки воздействия на окружающую среду может замедлить ход планирования проекта, она может предотвратить более длительные отсрочки после того, как проект уже начнет осуществляться. Обнаружение непредвиденного воздействия на более поздних стадиях проекта может привести к тому, что предприниматели либо проигнорируют это воздействие, либо изменят свои планы тогда, когда это будет трудно сделать и потребует больших затрат времени и средств. Оба эти варианта последствий не являются желательными и их можно избежать путем проведения ОВОС на ранних стадиях разработки проекта.53

Б. "Просвечивание" проекта ("Screening")

Начальным шагом к проведению любой Оценки воздействия на окружающую среду является принятие решения о том, применять или не применять процедуру ОВОС к данному конкретному проекту. Этот процесс часто называют "просвечиванием" проекта ("screening"), которое предпринимают, чтобы определить, соответствует ли этот проект требованиям о проведении ОВОС. Для того чтобы свести к минимуму споры о том, будет ли применяться ОВОС к данному конкретному проекту и сделать систему ОВОС предсказуемой и удобной для контролирования закон об ОВОС может определить какие именно виды деятельности требуют проведения ОВОС, а также каким образом решения о применении ОВОС должны приниматься. Программа по Окружающей среде ООН предлагает простой и ясный подход к проведению "просвечивания" проекта. В ее Декларации о Целях и Принципах ОВОС указывается, что "критерии и процедуры для определения того, будет ли данный вид деятельности существенно влиять на окружающую среду и следовательно, будет ли он являться объектом процедуры ОВОС должны быть четко определены в законах, подзаконных актах и другими способами для того, чтобы виды деятельности могли быть идентифицированы быстро и четко, и ОВОС могла бы применяться во время планирования этих видов деятельности".54

Существуют два общих подхода к осуществлению процедуры "просвечивания" проекта. Во многих законах об ОВОС используется сочетание этих подходов. Первый из них можно назвать "категорийным" подходом к проектам. В рамках этого подхода закон об ОВОС должен содержать список тех категорий проектов, которые всегда требуют проведения ОВОС. Проекты могут быть включены в список в соответствии с их масштабом и вероятным воздействием. В списке также могут быть идентифицированы особо уязвимые территории, на которых осуществление любого хозяйственного проекта требует проведение ОВОС.55 Категорийный подход имеет то преимущество, что при его применении удается уменьшить неопределенность и довольно быстро принимать решения о том, какой проект должен быть объектом процедуры ОВОС. Категорийный подход также обеспечивает предcказуемость и делает контроль за выполнением законодательства об ОВОС более легко осуществимым. Эти соображения могут иметь особую важность в тех случаях, когда средства для контроля за выполнением законодательства об ОВОС ограничены.

Директива Европейского Сообщества по ОВОС является примером категорийного подхода к процедуре "просвечивания" проекта. В Приложении I помещен список таких классов проектов, предусмотренных Директивой, которые всегда должны подвергаться проведению ОВОС, включая строительство скоростных шоссе для мототранспорта и предприятий для переработки сырой нефти. В Приложении II содержится список других классов проектов, таких как судовые доки или водоочистные сооружения, которые требуют проведения ОВОС тогда, "когда страны подписавшие Конвенцию считают, что характеристики этих объектов обусловливают не обходимость проведения ОВОС".

Второй подход к проведению "просвечивания" проекта может быть назван "выборочным". В рамках этого подхода правительственное aгeнтство наделяется полномочием решать должно ли данному виду деятельности предшествовать проведение ОВОС. С целью помочь определить необходимость ее проведения обычно предпринимается начальное изучение, называемое "оценкой окружающей среды" в США и "предварительной оценкой воздействия" в некоторых других странах. Такой выборочный подход обеспечивает гибкость в применении требований о проведении ОВОС в не стандартных случаях, которые бывает трудно предусмотреть и включить в список, устанавливаемый законом об ОВОС.

Выборочный подход к "просвечиванию" проекта широко используется в рамках закона NEPA. Решению о подготовке полного Отчета о воздействии на окружающую среду, как правило, предшествует предварительная "оценка окружающей среды," которая используется для определения значения данной деятельности для окружающей среды.56 Оценка окружающей среды должна включать в себя анализ потребности в данном предложении, альтернатив ему, а также обсуждение воздействия предлагаемого действия и альтернатив на окружающую среду.57. Если оценка окружающей среды покажет, что проект будет иметь серьезное влияние на качество окружающей человека среды, тогда будет признано необходимым подготовить полный отчета о воздействии на окружающую среду. Если же нет, тогда уполномоченное агентство должно будет подготовить документ о "необнаружении значительного воздействия" ("finding of no significant impact" — FONSI), который коротко объясняет, почему данный проект не будет оказывать серьезного воздействия на окружающую среду.58

В США оценкой окружающей среды все более часто завершается процесс предварительной проверки воздействия проекта на окружающую среду. В среднем в начале 1970-х годов ежегодно подготавливалось 1800 полных Отчетов о воздействии на окружающую среду.59 к 1990 году количество их сократилось до 477.60 Такая тенденция к резкому сокращению количества Отчетов о воздействии на окружающую среду отражает растущее доверие к оценке окружающей среды как основному документу и инструменту для принятия решений по проведению ОВОС в США. Во время процедуры оценки окружающей среды агентства часто определяют способы для изменения проекта или для уменьшения негативного воздействия проекта на окружающую среду. Полагаясь на эти меры по смягчению воздействия проекта, агентство может издать особый вид документа о "необнаружении значительного воздействия," общеизвестный под названием документа о "не обнаружении значительного воздействия после принятия мер по смягчению воздействия" ("mitigated FONSI"). К концу 80-х годов оценки окружающей среды, сопровождаемые подготовкой документа о "необнаружении значительного воздействия после принятия мер по смягчению воздействия " во многих случаях вытеснили полные Отчеты о воздействии на окружающую среду.

Несмотря на то, что документ "о необнаружении значительного воздействия после принятия мер по смягчению воздействия" предлагает средства, позволяющие экономить время для выявления и включения в проект природоохранных мер, два фактора могут уменьшить его ценность. Во-первых, решения судов, принятые в последнее время в США, привели к тому, что гражданам стало трудно обращаться в суд, если меры по смягчению воздействия не выполняются. Даже в случае, если агентство основывает свой документ "о необнаружении значительного воздействия" на конкретных мерах, которые нужно предпринять по смягчению воздействия, недавние решения судов указывают, что к агентству вероятно не может быть предъявлен иск, если эти меры не выполнены.61 Во-вторых, участие общественности в процессе проведения ОВОС как правило не начинается до тех пор, пока не будет принято решение о подготовке полного Отчета о воздействии на окружающую среду. Таким образом, когда анализ проекта завершается подготовкой документа "о необнаружении значительного воздействия после принятия мер по смягчению воздействия" в агентствах как правило редко обращают внимание на мнение общественности.

В. Определение содержание ("Scoping")

В тех случаях, когда требуется проведение ОВОС в полном объеме, важно в самом начале составить план того, что именно будет изучаться в процессе проведения ОВОС. Многие проекты предполагают большое количество альтернативных вариантов и различных видов воздействия. Например, новое скоростное шоссе может быть проведено по нескольким возможным маршрутам, или же потребность в скоростном шоссе может быть удовлетворена с помощью других средств транспортного сообщения. Каждая из этих альтернатив может иметь различные виды воздействия на окружающую среду, причем одни будут более значительными, чем другие. Для того, чтобы провести ОВОС эффективно и организованно содержание изучаемых воздействий должно быть согласовано в начале процесса. Эта начальная стадия планирования проведения ОВОС широко известна как определение содержания ("scoping").

Процедура определение содержания сформировалась в 1970-х годах как реакция на неупорядоченное применение закона NEPA агентствами США. Начальный период применения NEPA характеризовался тем, что процесс планирования изучения воздействия на окружающую среду сильно варьировался от случая к случаю. Некоторые агентства анализировали каждое из возможных воздействий, независимо от их значимости и подготавливали огромные Отчеты о воздействии на окружающую среду. В этих Отчетах из-за их объема иногда наиболее важные аспекты терялись в массе тривиальных деталей. Другие агентства поступали противоположным образом, подготавливая неадекватные по объему Отчеты, которые подробно анализировали лишь некоторые аспекты. Для решения этой проблемы Совет по Качеству окружающей среды в подзаконном акте 1978 года, принятом во исполнение NEPA, ввел требование ко всем агентствам проводить "определение содержания" в начале процесса подготовки Отчета о воздействии на окружающую среду.62

В соответствии с этим подзаконным актом "определение содержания" должно производиться для того, чтобы "определить содержание и те значительные вопросы, которые будут глубоко проанализированы в Отчете о воздействии на окружающую среду" и для того, чтобы "идентифицировать и исключать из детального изучения те вопросы, которые не являются значительными или которые были рассмотрены при проведении предыдущих проверок окружающей среды".63 Во время определения содержания Отчета уполномоченное агентство должно распределить обязанности по подготовке Отчета между различными участвующими в процессе агентствами и определить соотношение между процессом подготовки Отчета о воздействии и графиком принятия решений и планирования каждым участвующим агентством.64

Одним из наиболее важных преимуществ, которое дает "определение содержания" является вовлечение общественности в планирование исследований в рамках ОВОС. В соответствии с подзаконными актами, принятыми во исполнение закона NEPA, агентство должно известить общественность о том, что оно намеревается подготовить Отчет о воздействии на окружающую среду проекта и пригласить общественность к участию в определении содержания путем опубликования "оповещения о намерении" в Федеральном регистре ("Federal Register").65 Граждане часто располагают отличными знаниями местных условий и ресурсов. Они могут знать, например, что какой-либо водный объект имеет особую ценность как ресурс для рыболовства. Если граждане не вовлечены в процесс определения содержания Отчета, воздействие на ресурсы, такие как этот водный объект, несмотря на его особую важность для местного населения может не получить достаточного отражения в ОВОС. Бесспорно, это может привести к тому, что будет утвержден проект, который вызывает существенное сопротивление общественности и негативное отношение к правительству и предприятию. Вовлечение общественности на ранних стадиях может оказать помощь в уменьшении таких последствий путем определения тех вопросов, которые действительно волнуют местное население и планирования такого изучения воздействия на окружающую среду, которое будет анализировать эти вопросы.

Определение содержания изучения обычно происходит на собраниях или серии собраний, в которых принимают участие граждане, разработчик проект и представители уполномоченных агентств. Такие собрания могут проводиться в разной форме. Наиболее подходящий порядок их проведения будет зависеть от количества участников, а также от сущности и степени сложности проекта. Например, собрание, включающее большое число участников, может иметь форму общественных слушаний, где заинтересованные стороны по очереди выступают со своими показаниями,66 Более скромные по масштабу собрания могут проводиться в форме деловых ветреч, на которых участники обсуждают в удобном для них порядке вопросы, которые предварительно обозначены в повестке дня. Некоторые собрания могут быть организованы в форме "семинаров" на которых участники в не больших группах рассматривают различные альтернативные варианты. Совет по Качеству окружающей среды опубликовал документ, содержащий большое число полезных предложений по форме проведения собраний.67 Копия этого документа представлена в конце данной работы в качестве Приложения С.

Важность определения содержания Отчета о воздействии на окружающую среду подчеркивалась многими исследователями. Сотрудник Лесной службы США назвал его "наиболее важной частью процесса применения Закона США о Национальной политике в области окружающей среды (NEPA)" потому, что он "формирует доверие к агентству и поддержку общественности; обеспечивает прекрасную возможность для решения спорных вопросов даже перед тем, как подготовлены документы и принято решение; а также существенно уменьшает число последующих апелляций и предъявлений исков в суд".68 Определение приоритетов с помощью предварительного определения содержания ОВОС может быть особенно важным, когда ресурсы для проведения ОВОС ограничены. По этим причинам процедура предварительного определения содержания была рекомендована к применению при проведении ОВОС в развивающихся странах.69

Г. Подготовка Отчета о воздействии на окружающую среду

1. Кто должен готовить Отчет о воздействии на окружающую среду? В соответствии с некоторыми законами об ОВОС ответственность за практическую подготовку Отчета о воздействии несут инициаторы проекта. Процедура ОВОС, принятая на Филиппинах, иллюстрирует этот подход. В соответствии с законодательством Филиппин Совет по национальной политике в области окружающей среды контролирует проведение ОВОС в отношении государственной и частной деятельности. На стадии планирования нового проекта заинтересованное в проекте лицо должно предоставить описание проекта Комитету по рассмотрению отчетов о воздействии Совета по национальной политике в области окружающей среды. Основываясь на этом описании, Комитет по рассмотрению отчетов определяет, имеет ли проект воздействие на окружающую среду, а также будет ли он осуществляться на экологически уязвимой территории, — т.е. Комитет оценивает те критерии, в соответствии с которыми принимается решение будет ли проводиться подготовка полного Отчета о воздействии. Если будет признано, что такой Отчет необходим, то инициатор проекта должен его подготовить. Подготовленный Отчет о воздействии проекта на окружающую среду затем рассматривается Комитетом по рассмотрению отчетов о воздействии, который дает рекомендацию президенту Комитета или его официальному представителю о том, должен ли быть выдан "Сертификат о соответствии проекта требованиям законодательства об окружающей среде". Работа по осуществлению проекта не может начинаться до тех пор, пока такой Сертификат не будет выдан.70

Требование к инициаторам проекта о подготовке Отчета о воздействии проекта на окружающую среду имеет определенные достоинства. Во время планирования проекта инициатор уже собрал информацию о территории, на которой планируется осуществление проекта, и по крайней мере можно полагать, что он сможет оценить последствия осуществления проекта для окружающей среды, расходуя менее значительные денежные средства, чем потребовались бы для проведения оценки государственными органами. К тому же после проведения ОВОС инициатор проекта будет находиться в более удобном положении, чтобы в процессе строительства проекта учитывать экологические соображения, которые были определены в ОВОС.

Однако, от инициатора проекта нельзя ожидать полностью объективного подхода к проекту. Поскольку инициатор имеет личную заинтересованность в проекте, он может быть не расположен к всестороннему анализу возможных альтернативных решений, или он может быть склонен преуменьшить риск, заключенный в проекте и преувеличить его преимущества. По этим причинам правительство обычно производит тщательную оценку и проверку ОВОС, которые подготовлены инициаторами проекта. Закон об ОВОС Канады иллюстрирует каким образом правительство может осуществлять контроль за подготовкой документов ОВОС инициаторами проекта. В соответствии с действующим в Канаде федеральным Процессом оценки окружающей среды и Проверки (Environmental Assessment and Review Process — EARP)71 каждый Отчет о воздействии на окружающую среду проходит проверку специально для него созданной Комиссией, состав которой назначается Министром окружающей среды. После публичного обсуждения каким должно быть содержание Оценки воздействия на окружающую среду Комиссия выдает инициатору проекта руководство по проведению ОВОС. Затем инициатор проекта готовит Отчет о воздействии и предоставляет этот документ на рассмотрение Комиссии. Комиссия проводит следующий раунд общественных слушаний, во время которых проверяется достаточность сведений, содержащихся в Отчете. После завершения общественных слушаний Комиссия составляет отчет, в котором содержатся советы соответствующему министру о тех модификациях или дополнительных условиях, которые должны быть выполнены перед тем, как проект будет разрешен к осуществлению. Инициатор проекта обязан подчиниться проведению любого мониторинга, следующего за оценкой воздействия и предоставить любой отчет, если это является условиями осуществления проекта.

Некоторые исследователи придерживаются точки зрения, что Отчет о воздействии не должен готовиться инициаторами проекта.72 Они утверждают, что личная заинтересованность инициатора в проекте делает его неподходящим кандидатом для проведения ОВОС даже в том случае, если Отчет о воздействии оценивается впоследствии правительственным aгeнтством. Вместо этого независимый государственный орган — агентство охраны окружающей среды или же агентство, в компетенцию которого входит одобрение осуществления данного проекта, — должны заниматься практической работой по выполнению ОВОС.

Закон NEPA иллюстрирует такой подход к подготовке отчетов о воздействии на окружающую среду. Действие закона NEPA распространяется только на правительственные агентства. Даже в том случае, если частная компания получает специальное разрешение от федеральных органов, именно орган, выдающий такое разрешение, а не разработчик проекта, должен готовить Отчет о воздействии на окружающую среду. Однако, инициаторы проекта могут оказывать помощь агентству в проведении "оценки окружающей среды" — документа по "просвечиванию" проекта, предусмотренного NEPA, в котором определяется, есть ли необходимость в подготовке полного Отчета о воздействии. В связи с проведением оценки окружающей среды правительственные агентства могут потребовать от разработчика проекта предоставления информации о проекте обычно в форме "документа об информации по окружающей среде".73 в некоторых случаях правительственные агентства могут разрешить разработчику проекта подготовить предварительную оценку окружающей среды самостоятельно. Хотя в этом случае агентство должно провести собственную оценку экологических вопросов и взять на себя ответственность за оценку, подготовленную разработчиками проекта.74

Проведение ОВОС требует мультидисциплинарного подхода, и в ходе ее может потребоваться экспертиза большого числа специалистов различных областей. Хотя некоторые агентства нанимают специалистов по окружающей среде как постоянных сотрудников, другие - приглашают консультантов со стороны специально для подготовки отчетов о воздействии на окружающую среду. Несмотря на то, что такая практика разрешена законом NEPA, в подзаконных актах, принятых в его исполнение, четко указано, что федеральные агентства несут полную ответственность за отчеты о воздействии на окружающую среду, подготовленные по контракту.75

В тех случаях, когда агентства США используют помощь консультантов в подготовке отчетов, они часто подписывают "меморандум о взаимопонимании" с инициаторами проекта и с консультантами. В меморандуме указывается, что Агентство охраны окружающей среды полностью отвечает за содержание Отчета, подготовленного консультантами, но оплата работы консультантов производится инициаторами проекта. Во время подготовки Отчета агентство периодически проверяет работу консультантов. Агентство также отвечает за окончательные формулировки, содержащиеся в Отчете, а также за проведение общественных слушаний и других процедур участия общественности.

Практика приглашения консультантов со стороны для подготовки отчетов подвергалась критике.76 В соответствии с этой критической точкой зрения главной целью принятия закона NEPA было изменение практики планирования и принятия решений федеральными агентствами — "для того, чтобы во время планирования, при составлении программ и в процессе принятия решений федеральными агентствами учитывались экологические соображения".77 Так как агентство своими силами должно производить всю практическую работу по изучению воздействия на окружающую среду, именно посредством проведения ОВОС экологическое "мышление" может наилучшим образом отразиться на содержании принятых решений aгeнтством.78 Этой цели нельзя достичь, если агентства не выполняют работу по изучению оценки воздействия на окружающую среду самостоятельно.79 Однако некоторые агентства просто не имеют сотрудников для подготовки отчетов на соответствующем уровне. Для таких агентств привлечение консультантов со стороны может стать залогом того, что материалы ОВОС, которые общественность и другие агентства проверяют, будут иметь перворазрядное, а не третьеразрядное качество.80

2. Кто оплачивает подготовку Отчета? По общему правилу затраты на подготовку Отчета о воздействии на окружающую среду для данного конкретного проекта хозяйственного развития включаются в затраты по планированию проекта. Таким образом разработчик частного проекта обычно должен возмещать все затраты, связанные с подготовкой Отчета о воздействии на окружающую среду проекта, во В США Закон об Ассигновании независимых учреждений ("Independent Offices Appropriation Act") дает полномочия федеральным агентствам на получение "справедливой и соразмерной" платы за отчеты о воздействии на окружающую среду, подготовленные в связи с ходатайствами о выдаче лицензий или специальных разрешений.81 В соответствии с этим законом, агентство может принять подзаконный акт, предписывающий частным разработчикам проектов, которым необходимы специальные разрешения или лицензии, возмещать стоимость подготовки отчетов о воздействии этих проектов на окружающую среду.82 Однако, лишь относительно небольшое число агентств ввели требование по возмещению средств, затраченных на проведение Оценки воздействия на окружающую среду. Подготовка Отчетов о воздействии проектов и программ, финансирование которых осуществляет правительство, оплачиваются из государственных фондов.83

Далее в том случае, если от частных разработчиков проектов требуется проведение ОВОС за их счет или возмещение затрат правительства на проведение ОВОС, правительственным агентствам несомненно приходится брать на себя некоторую долю расходов по администрированию и надзору за процессом ОВОС. Опыт применения законов о государственной политике в области окружающей среды свидетельствует о том, что затраты правительства и промышленности по выполнению программы ОВОС могут быть значительными на ранних этапах программы, но уменьшаются по мере того, как программа становится более зрелой.84 Более того, процесс ОВОС "в действительности позволил сэкономить многие средства проектов путем включения на ранних стадиях экологических соображений, которые способствовали тому, что молено было избежать экологических препятствий для реализации проектов или тому, что некоторые аспекты проектов были обогащены использованием природных условий".85

Д. Содержание Отчета о воздействии на окружающую среду

Отчеты о воздействии на окружающую среду содержат информацию, которая позволяет гражданам и правительству осознать, какой риск и какие блага несет с собой реализация проекта и его возможных альтернатив. Такая информация должна быть доступна тем, кто будет задействован в проекте, включая специалистов по окружающей среде внутри правительства, инициаторов проекта и широких слоев общественности. Целью подготовки Отчета является предоставление информации о проекте таким образом, который поясняет какие варианты выбора существуют и каковы последствия каждого из этих вариантов. Отчет является документом, оказывающим помощь в принятии решений.

Для того чтобы достичь этих целей, в Отчет обычно включается подробное обсуждение трех основных вопросов: (1) предлагаемый проект и его альтернативы; (2) влияние на окружающую среду каждой из альтернатив; а также (3) меры, которые могут быть предприняты для того, чтобы избе жать или свести к минимуму нежелательные воздействия.86 Несмотря на то, что ниже будет обсуждаться каждый из этих вопросов в отдельности, они между собой тесно пересекаются. Например, решение о том, какой из альтернативных вариантов будет изучаться в рамках ОВОС, которое обычно принимается в процессе определения содержания ОВОС, не может быть принято без учета возможного воздействия на окружающую среду альтернативных вариантов. Несмотря на эти накладки, в большинстве отчетов о воздействии на окружающую среду альтернативы, виды воздействия и меры по смягчению воздействия рассматриваются в различных разделах. Это помогает агентствам, принимающим решения, лучше организовать и рассмотреть различные варианты выбора, которые находятся в их распоряжении, а также последствия реализации каждого из них.

1. Альтернативы. Описание альтернативных вариантов, помещаемых в Отчете о воздействии на окружающую среду, позволяет сравнить различные варианты проекта. В разделе альтернатив могут обсуждаться альтернативы самому проекту, такие, как не осуществление проекта вообще, а также альтернативные решения в рамках проекта, как, например, использование других видов материалов, или использование других конструкторских решений. Обсуждение альтернатив рассматривается Сове том по Качеству окружающей среды в качестве "сердцевины отчета о воздействии на окружающую среду"87 потому, что оно позволяет сконцентрировать внимание на возможных вариантах осуществления проекта.88

Альтернативы часто включают в себя варианты расположения территории, на которой будет осуществляться проект. Например, в предложении о строительстве электростанции месторасположение конструкции может быть выбрано из определенного количества возможных вариантов. Последствия строительства электростанции на разных территориях могут быть проанализированы и сравнены в отчете. Другие альтернативы могут включать размеры проекта и технологические решения, содержащиеся в проекте. Например, в предложении о проекте строительства навигационного канала альтернативы могут касаться точного места сооружения канала, его глубины и ширины, а также местонахождения площадки для размещения породы, извлеченной при строительстве канала.89

Подзаконные акты, принятые во исполнение закона NEPA, устанавливают требование о том, что в дополнение к анализу альтернативных вариантов, которые были выявлены в процессе определения содержания отчета, необходимо определить альтернативный вариант, которому отдано предпочтение агентством, а также провести всесторонний анализ варианта, когда проект вообще не будет осуществляться (вариант, называемый "никаких действий" -"no action"),90 Определение наиболее предпочтительного варианта проекта знаменует исходную точку для замечаний, которые будут сделаны другими агентствами и гражданами. В некоторых случаях вариант "никаких действий" может стать единственно возможным решением по проекту.91 В других случаях с помощью этого варианта устанавливаются критерии, по которым оцениваются последствия реализации других альтернатив.92

2. Виды воздействия. Информация о видах воздействия проекта на окружающую среду "формирует научный и аналитический базис" для проведения сравнений в разделе, посвященном альтернативам.93 Могут быть рассмотрены все последствия, значительные для окружающей среды включая положительные, а также опосредованные и совокупные последствия.94 Тщательно произведенный анализ воздействия на окружающую среду оказывает помощь в дальнейшем обсуждении и принятии решения по проекту.95

При проведении Оценки воздействия на окружающую среду требуется информация о состоянии окружающей среды на данный момент. Таким образом, одна из начальных стадий подготовки отчета включает в себя сбор исходной информации об окружающей среде в месте предполагаемой реализации проекта. Такие "базовые исследования" являются обязательными. Однако если их тщательно не распланировать, на такие базовые исследования может быть "затрачена львиная доля всех средств, отпущенных на проведение ОВОС", что приводит к тому, что "собирается огромное количество информации о состоянии окружающей среды в месте предполагаемой реализации конкретного проекта, которая не имеет отношения к решению конкретных критических проблем, возникающих на более поздних этапах проведения ОВОС".96

Так как на проведение базовых исследований могут быть отвлечены средства от других важных аспектов подготовки Отчета, необходимо принять меры к тому, чтобы рассматривались только непосредственно относящиеся к делу аспекты состояния окружающей среды, на которую будет оказываться воздействие. Процесс определения содержания Отчета обеспечивает прекрасную возможность для выявления тех параметров состояния окружающей среды на месте предполагаемой реализации проекта, которые заслуживают детального рассмотрения.97 Такая базовая информация может быть предоставлена в отчете "пропорционально важности воздействия, тогда как менее важный материал может просто суммироваться, обобщаться, или подаваться в форме ссылок".98

Предсказать воздействие часто бывает затруднительно из-за пробелов в знаниях и неопределенности научных сведений.99 Как минимум, неопределенность научных сведений должна быть четко зафиксирована в Отчете о воздействии на окружающую среду.100 В дополнение к необходимости ясно указать, что определенная научная информация на данный момент отсутствует вообще, в Отчете может быть указано, что информация, относящаяся к делу, недоступна или упущена, могут быть также суммированы достоверные научные доказательства, имеющие отношение к оценке воздействия и дана оценка воздействия на основании методов или подходов, общепринятых в научной среде.101

Неопределенность научной информации создает особые сложности при оценке воздействия в ситуациях, когда возникновение каких-либо последствий сомнительно, но, если последствия все-таки возникнут, то они могут оказаться катастрофическими. Такие события, как утечка радиоактивных веществ на атомной электростанции, или аварийный выброс смертельно ядовитых газов возле населенного пункта, могут иметь низкую вероятность, но их последствия могут быть сокрушительными. Подзаконные акты, принятые во исполнение закона NEPA, требуют от правительственных агентств, проводить оценку последствий событий такого рода, а именно с низкой вероятностью, но катастрофическими последствия ми. Агентства должны анализировать "как более тяжкие последствия с меньшей вероятностью риска, так и менее тяжкие последствия с большей вероятностью риска перед тем, как предпринять действия, которые приводят к возникновению риска".102

3. Смягчение воздействия. Негативное воздействие можно избежать или свести к минимуму путем модификации некоторых технических решений проекта. Например, скоростная автотрасса может быть проложена по маршруту, обходящему территорию обитания диких животных, с целью избежания причинения вреда этой территории, или аэропорт может ограничить число полетов в течение некоторого времени суток для того, чтобы уменьшить шумовое загрязнение. Такие действия часто называются мерами "по смягчению воздействия" ("mitigation" measures). Как определено в подзаконных актах, принятых во исполнение NEPA. к смягчению воздействия относится: устранение какого-либо вида воздействия вообще путем не предпринятия определенного действия по проекту; уменьшение воздействия путем сокращения масштаба проекта; корректировка последствий воздействия путем исправления или восстановления подвергшихся воздействию элементов окружающей среды; уменьшение или устранение какого-либо воздействия с течением времени путем выполнения работ по улучшению состояния окружающей среды на всем протяжении существования проекта; а также компенсация воздействия путем добавлений или замен элементам окружающей среды, которые подверглись воздействию.103

Меры по смягчению воздействия могут быть включены в окончательное решение по проекту. Решение по одобрению проекта может быть принято под условием выполнения определенных мер по смягчению его воздействия. Несмотря на то, что в соответствии с законом NEPA меры по смягчению воздействия не становятся обязательными вплоть до принятия решения об ОВОС, которое следует за выпуском окончательного Отчета о воздействии, важно точно обозначить эти меры в самом Отчете. Точно так же, как любые другие обещания, которые должны быть выполнены позднее, меры по смягчению воздействия легче всего выполнить тогда, когда они ясно и конкретно сформулированы, а не тогда, когда они имеют общий и расплывчатый характер.

Е. Оповещение общественности и обсуждение Отчета о воздействии на. окружающую среду

Подготовка Отчета о воздействии на окружающую среду может быть целесообразной в две стадии, сначала в виде предварительной версии, а затем в виде окончательной версии, что и практикуется в соответствии с законом NEPA. После подготовки предварительной версии Отчета, граждане могут быть оповещены о том, что они имеют право предоставить свои замечания или посетить общественные слушания, посвященные обсуждению Отчета. В тех случаях, когда по всей вероятности предполагаемый вид действия будет иметь далеко идущие последствия, как например, последствия принятия государственной политики или закона, оповещение может быть опубликовано в бюллетене общенациональной циркуляции и может быть отправлено по почте любому, кто его востребует.104 Если лее последствия осуществления проекта будут иметь по всей вероятности локальный характер, как например, воздействие единичного проекта, то могут быть использованы дополнительные формы оповещения. Они могут включать в себя публикации в местной прессе, сообщения местной радиостанции или телевещания, извещение по почте жителей окрестных населенных пунктов, а также других потенциально заинтересованных групп и отдельных лиц; а также размещение объявлений поблизости от места предполагаемого строительства.105

Письменные замечания и общественные слушания — два наиболее часто используемые метода для сбора мнения общественности по поводу отчетов о воздействии на окружающую среду. Одной из моделей для получения письменных замечаний могут служить процедуры принятия подзаконных нормативных актов "оповещение и учет высказанных замечаний," которые установлены Законом США об Административной процедуре ("U.S. Administrative Procedure Act".)106 Исходя из этой модели, оповещение о подготовке проекта Отчета о воздействии должно предоставлять достаточно времени гражданам, чтобы прочитать Отчет и подготовить свои замечания. В соответствии с подзаконными актами, принятыми во исполнение закона NEPA, этот период не должен быть короче 45 дней,107 но часто может оказаться полезным установить более продолжительный период обсуждения.108 Во время общественных слушаний граждане могут делать заявления по поводу проекта Отчета и присутствовать при заявлениях других граждан. Так как во время общественных слушаний допускается изложение устных заявлений, общественные слушания становятся важным форумом для людей, которым сложно выразить свои взгляды в письменной форме. К тому же планировщики проекта могут получить более верное представление о мнении местного населения путем посещения общественных слушаний, нежели читая письменные замечания. Исходя из этих соображений, общественные слушания широко используются в США с целью обеспечения вклада местного населения в содержание проекта Отчета о воздействии на окружающую среду.109

Ж. Окончательный Отчет о воздействии на окружающую среду и принятие решения по проекту

Законодательство об Оценке воздействия на окружающую среду обычно устанавливает требование о том, что мнение общественности должно учитываться при подготовке окончательного варианта Отчета о воздействии. Директива Европейского Сообщества об ОВОС указывает, что мнение общественности "должно приниматься во внимание" официальными лицами, ответственными за принятие решения по одобрению проекта.110 Подзаконные акты, принятые во исполнение NEPA, требуют от агентств предоставления в окончательном варианте Отчета о воздействии письменных ответов на все замечания, поступившие по проекту Отчета. В качестве реагирования на замечания агентство должно модифицировать или исправить Отчет, или же объяснить, почему не последовало реакции на замечания со ссылкой на "источники, официальных лиц или причины", которые послужили основой для позиции агентства.111 Агентства также призываются к тому, чтобы прилагать к окончательному Отчету все полученные ими письменные замечания к его проекту.112

В соответствии с законодательством США после завершения aгeнтством окончательного Отчета о воздействии на окружающую среду и предоставления ответов на все замечания, оно распространяет окончательный документ среди всех правительственных агентств, организаций и частных лиц, которые излагали свои замечания и публикует сообщение об издании окончательного Отчета в Федеральном регистре (Federal Register),113 В соответствии с подзаконными актами, принятыми во исполнение NEPA, на период между изданием окончательного Отчета и принятием агентством решения по проекту отводится 30 дней.114 Этот срок ожидания обеспечивает агентству достаточное время для рассмотрения Отчета о воздействии на окружающую среду перед принятием решения по проекту и создает период для дополнительных замечаний.115

Заключительное решение по проекту обычно включает в себя выбор одной из альтернатив, определенных в Отчете о воздействии, а также соответствующих мер по смягчению воздействия. Исходя из задач ОВОС о "полном разглашении" от уполномоченного государственного органа или aгeнтства может быть потребовано предоставление обоснования принятого решения. В соответствии с законом NEPA это осуществляется путем предъявления требования к агентствам опубликовать их решения в форме документа, известного под названием "протокол решения" ("record of decision" - ROD).

В протоколе решения идентифицируются все альтернативы, которые рассматривались агентством в процессе принятия решения, обозначается альтернатива, наносящая минимальный вред окружающей среде, и в том случае, если такая альтернатива не избрана, указывается причина этого. В протоколе решения также излагаются политические соображения, которые принимались во внимание во время принятия решения и описывается насколько весомым агентство посчитало каждое из них. К тому же, протокол решения указывает были ли одобрены агентством "все практические средства для избежания или уменьшения вреда, наносимого окружающей среде," предлагаемые выбранной альтернативой и перечисляет программы по контролю или мониторингу, которые будут использованы для обеспечения смягчения воздействия.116

 

 


Материалы подготовлены Экологическим Клубом CATENA
The Aarhus Conference - ENVIRONMENT FOR EUROPE
(Последнее изменение документа 23/10/2003)