Организация по Безопасности и Сотрудничеству в Европе
Центр ОБСЕ в Туркменистане
Экологический Клуб CATENA

 

II. Вопросы, возникающие на начальном этапе процедуры ОВОС


А. На какие виды деятельности распространяются законы об ОВОС?

1. "Частные" или "правительственные" действия. Первый вопрос, с которым сталкиваются лица, принимающие решения, касается распространения процедуры ОВОС на деятельность частных предпринимателей в дополнение к деятельности правительственных агентств. Как правительственные структуры так и частные лица могут оказывать существенное влияние на окружающую среду. С точки зрения качества окружающей среды нет большой разницы в том, кто занимается деятельностью, наносящей вред окружающей среде. Некоторые из законов, регулирующих проведение ОВОС, например, Директива ЕС по ОВОС, распространяются исключительно на деятельность частных лиц. Другие, такие как закон NEPA, применяются к деятельности частных лиц только в случае, если эта деятельность контролируется или финансируется федеральными органами власти или требует выдачи специального разрешения федеральных органов власти. В каждом из этих случаев проведение процедуры ОВОС должно быть тесно взаимосвязано с правительственными процедурами, применяемыми для одобрения деятельности частных лиц.

Одним из средств для обеспечения этой взаимосвязи является соединение ОВОС с выдачей разрешения или лицензии на деятельность, оказывающую значительное воздействие на окружающую среду. В том случае, когда частное лицо, занимающееся хозяйственной деятельностью, Желает получить разрешение или лицензию на свою деятельнось, требование о проведении ОВОС должно быть предъявлено перед тем как будут выдано разрешение или лицензия. Такой подход является средством первостепенной важности, при помощи которого закон NEPA регулирует хозяйственную деятельность частных лиц. Хотя NEPA применяется только к крупным действиям "федеральных властей," в перечень таких действий может быть включено выдача федеральных разрешений или лицензий.23 Например, в соответствии с Законом США о Чистой воде ("Clean Water Act") частные разработчики проектов, которые, как ожидается, повлияют на превышение некоторых норм загрязнения воды, определенных в законе, должны получить разрешение перед началом осуществления проекта. На основании закона NEPA все проекты подобного рода должны подвергаться предварительной Оценке воздействия на окружающую среду.24

ОВОС может быть также интегрирована в процедуры планирования использования земель. Если разработчик проекта нуждается в получении одобрения властей, которые отвечают за планирование землепользования, перед началом осуществления нового проекта, требование к проведению ОВОС может быть предъявлено как необходимое условие получения такого одобрения. Законодательство об ОВОС, которое действует в Дании, иллюстрирует этот подход. Датские законы, регулирующие землепользование, основаны на такой иерархической структуре, при которой национальные директивы по планированию обеспечивают основу для разработки региональных планов землепользования. Эти региональные планы, в свою очередь, служат основой для муниципальных планов, которые уже определяют все планирование на местах. В соответствии с этой системой лица, осуществляющие региональное планирование, несут ответственность за обеспечение того, чтобы муниципальные основные планы и местные планы, разрабатываемые на их основе, соответствовали бы региональным и национальным планам землепользования.

Когда в 1989 году Дания ввела в действие Директиву ЕС по ОВОС, условия проведения ОВОС были попросту интегрированы в уже существующую схему планирования землепользования. В соответствии с объединенным законодательством по планированию землепользования и проведению Оценки воздействия на окружающую среду частные проекты подвергаются анализу воздействия на окружающую среду в качестве составной части процесса проверки, который предусмотрен системой планирования землепольэования25 в странах, которые аналогичным образом подходят к планированию землепользования, применение Оценки воздействия на окружающую среду к частным проектам может осуществляться путем подобной интеграции законодательства. 26

Как подчеркивалось в предыдущей дискуссии, граница между "частной" деятельностью и деятельностью "правительства" не всегда бывает ясной. Даже закон NEPA, который применяется только к действиям "федеральных властей" распространяется на многие виды "частной" деятельности, осуществление которых требует получения разрешений или лицензий, выдаваемых федеральными органами. В тех случаях, когда проведение ОВОС объединено с планированием землепользования, осуществление практически любого вида "частной" деятельности, которая оказывает воздействие на окружающую среду, может потребовать предварительного одобрения властей, отвечающих за планирование, и таким образом предварительного проведения оценки воздействия на окружающую среду. Все это приводит к заключению, что ответственные за формирование законодательной политики лица могут сконцентрировать большее внимание на выработке четких механизмов по включению процедуры ОВОС в систему выдачи специальных разрешений, а также в систему планирования землепользования, нежели на решении вопроса, должно ли законодательство об ОВОС применяться к "частной" или "правительственной" деятельности.

2. Будущие или существующие виды деятельности. Процедуры ОВОС, описанные в этой работе, обычно используются для принятия решений о будущей деятельности, нежели для оценки текущей деятельности. 27 Теория, которая лежит в основе Оценки воздействия на окружающую среду — это теория предотвращения отрицательных последствий. Путем изучения воздействия, которое будет иметь предложенный вид деятельности, лица, занимающиеся планированием, могут отклонить экологически неприемлимые проекты до того, как будут осуществлены значительные капиталовложения, или же они могут включить в проект конструкторские решения, имеющие природоохранную функцию, которые требуют минимальных затрат. Это отражает наблюдение, основанное на здравом смысле, что лучше потратить дополнительное время на то, чтобы создать что-то правильное в самом начале, чем позднее волноваться об исправлении упущений.

В соответствии с такой стратегией предотвращения процедуры ОВОС позволяют создать продуманную и открытую систему для принятия решений о будущей хозяйственной деятельности. Однако особое внимание к тщательности выполнения работы и участию общественности может превратить проведение ОВОС в продолжительный процесс. Процесс проведения ОВОС как правило включает в себя собрания общественности для определения содержания видов воздействия, которые будут изучаться; подготовку и распространение проекта Отчета об ОВОС; период для замечаний общественности и межведомственных замечаний к Отчету об ОВОС; а также подготовку окончательного Отчета о воздействии на окружающую среду.

Когда речь идет об уже действующих предприятиях, необходимость в проведении полной процедуры ОВОС может и не возникать. Однако изучение воздействия на окружающую среду текущей хозяйственной деятельности представляет большую важность. Без знаний об этом воздействии Трудно судить о том, как должна регулироваться текущая хозяйственная деятельность. Такая информация дает также возможность законодателям оценить насколько действенны существующие законы и определить в каких именно новых законах возникла необходимость. В отличие от будущих сооружений, работающие предприятия могут продолжать оказывать пагубное воздействие на окружающую среду во время проведения ОВОС. Если действующий проект оказывает вредное воздействие на окружающую среду, продолжительное изучение воздействия может оказаться менее приемлемо, чем незамедлительные действия. По этой причине большинство стран не используют процедуры ОВОС для оценки воздействия текущей деятельности, а регулируют эти виды деятельности непосредственно через специальное законодательство. В США, например, деятельность фабрики должна соответствовать требованиям законодательства о загрязнении воздуха и воды, а также законодательства об отходах, но действующая фабрика не должна подвергаться Оценке воздействия на окружающую среду на основании закона NEPA до тех пор, пока не планируются значительные изменения в ее производственном процессе.

Существует несколько способов сбора информации о воздействии, которое оказывает текущая хозяйственная деятельность, отличающихся от использования процедуры ОВОС. Эксперты могут посещать предприятия, представлять отчеты об их воздействии на окружающую среду и рекомендовать средства по устранению обнаруженных ими проблем. Такое изучение обстановки экспертами как правило называется "аудирование окружающей среды" ("environmental audits"), или "оценка окружающей среды" ("environmental evaluations"). Промышленные предприятия в Соединенных Штатах иногда проводят свои собственные "аудирования окружающей среды" чтобы оценить воздействие используемого промышленного процесса на окружающую среду. В то время как некоторые компании рассматривают такие аудирования как предназначенные исключительно для собственного использования, некоторые официальные лица, ответственные за принятие решений, считают, что информация, полученная в результате таких аудирований, должна быть также доступна правительственным органам или гражданам.28

Правительства стран могли бы использовать форму аудирования окружающей среды для оценки действующих предприятий. Например, aгeнтство или министерство окружающей природной среды могло бы назначить группу экспертов для инспекции фабрики, определения ее воздействия на окружающую среду и издания рекомендаций по усовершенствованию экологического воздействия ее деятельности. 29 После этого можно было бы провести общественные слушания для обсуждения рекомендаций аудиторов. После проведения таких слушаний агентство могло бы потребовать от фабрики выполнения некоторых или всех рекомендаций. Комиссия Европейского Сообщества в настоящее время рассматривает программу аудирования для мониторинга деятельности существующих фирм, оказывающих воздействие на окружающую среду. Однако Комиссия до настоящего момента не приняла еще решения о том, должна ли система аудирования быть обязательной к исполнению или добровольной.30

И, наконец, информация о воздействии работающих предприятий может распространяться благодаря обеспечению доступа общественности к данным мониторинга производственной деятельности предприятия. Законодательство может содержать требование к компаниям о мониторинге и распространении среди общественности данных по использованию и выбросам предприятиями некоторых загрязнителей. Например, в соответствии с Законом США о Планировании экстренных мер и праве местного населения знать (Emergency Planning and Community Right-to-Know Act) компании обязаны сообщать информацию о выбросах и хранении опасных загрязнителей в национальные базы данных, которые называются "Реестр токсических выбросов". Несмотря на то, что программа о праве местного населения знать не включает в себя процедуры оценки воздействия, она обеспечивает информацию, которая позволяет гражданам и правительственным чиновникам определять воздействие производственного процесса существующих предприятий.31

3. Применение ОВОС при разработке программ, направлений, политики, и. законопроектных предложений. Главной целью законов об ОВОС является обеспечение влияния на способ, посредством которого правительство принимает решения, оказывающие воздействие на состояние окружающей среды. Такие решения могут приниматься по индивидуальным проектам как, например, одобрение строительства отдельной угольной шахты. Но также часто эти решения охватывают более широкий аспект компетенции правительства, как, например, разработка программы по строительству угольных шахт в целом регионе.

Если изучение последствий осуществления одного проекта является важным, изучение программ и политических направлений, на основе которых разрабатываются такие проекты, может быть еще более важным. Например, строительство отдельно взятого участка скоростной автотрассы может иметь недопустимое экологическое воздействие, что может быть отражено в результатах проведения ОВОС. Тем не менее, если проект осуществляется в рамках более широкой программы по строительству скоростных автотрасс, которая в целом имеет серьезные недостатки, оценка воздействия всей программы может предложить более эффективные средства для решения проблемы, нежели подготовка серии Отчетов о воздействии на окружающую среду каждого участка автотрассы в отдельности.32

Многие исследователи отстаивают точку зрения, что Оценка воздействия на окружающую среду должна применяться к разработке программ, направлений политики и предложений по законопроектам точно так же, как и в отношении индивидуальных проектов.33 Закон NEPA, по существу, предполагает применение ОВОС в таких случаях. Закон предписывает федеральным агентствам включать Отчет о воздействии на окружающую среду "в каждую рекомендацию или отчет по предложениям к законопроектам, а также в другие крупные федеральные действия оказывающие существенное влияние на качество окружающей человека среды..".34. Более того, в подзаконных актах, принятых во исполнение NEPA, четко зафиксировано, что процесс подготовки Отчета о воздействии на окружающую среду распространяется на разработку подзаконных нормативных актов, международных договоров и соглашений, а также к официальным направлениям политики и программам.35

На практике же в США большинство Отчетов о воздействии на окружающую среду готовится для индивидуальных проектов. Это также справедливо и в отношении подготовки Оценки воздействия на окружающую среду в других странах.36 Как отмечают ведущие специалисты по ОВОС в развивающихся странах, "большая часть работы, выполненной по ОВОС сконцентрирована на промышленных проектах... Существенным является то, что ОВОС редко применяется при разработке планов землепользования, планов по развитию секторов экономики и в особенности применительно к политическим курсам государств, которые приводят к этой промышленной деятельности".37

Одной из причин почему ОВОС редко выполняется вне контекста индивидуальных проектов может быть то, что процесс ОВОС является слишком громоздким и медленным для применения к быстро разрабатывающимся направлениям политики и предложениям к законопроектам. Решением этой проблемы может послужить использование ускоренной процедуры ОВОС при разработке направлений политики и законопроектных предложений. В соответствии с законом NEPA от федеральных aгeнтств требуется подготовка Отчета о воздействии на окружающую среду как части рекомендаций или предложений к разработке законопроектов.38 Фактически такие "Отчеты о воздействии на окружающую среду законопроектов" редко выполнялись федеральными агентствами. И даже в том случае, когда они выполнялись, "Отчеты о воздействии на окружающую среду законопроектов" производились следуя сокращенному процессу анализа воздействия на окружающую среду, при котором упускаются многие возможности для вовлечения общественности, характерные для процесса ОВОС по индивидуальным проектам. Например, агентство, рекомендующее или комментирующее законодательные предложения не должно обеспечивать информирование общественности или, за исключением особых обстоятельств, предоставлять проект Отчета воздействия на окружающую среду для замечаний общественности.39

В настоящее время правительство Канады рассматривает новаторский подход к Оценке воздействия на окружающую среду, применяемой к программам и разработке законопроектов.40 В случае, если канадская система будет введена в действие, она создаст два подхода к ОВОС: первый — для обычных проектов, а второй — для программ, направлений политики и предложений по законопроектам. Оценка воздействия на окружающую среду, проводимая для индивидуальных проектов, будет включать в себя элементы полномасштабной оценки воздействия, включая обеспечение возможности широкого участия общественности, подготовку детально проработанного Отчета о воздействии на окружающую среду, а также проверку Отчета, проводимую оценочной комиссией. Для проведения Оценки воздействия на окружающую среду программ, направлений политики и предложений по законопроектам будет необходимо предоставить "отчет по окружающей среде," краткое содержание которого должно будет распространяться среди широкой общественности. Министр окружающей среды должен будет осуществлять проверку каждого из этих отчетов, а Комитет по окружающей среде в Палате Общин Канады при необходимости сможет назначать слушания. Канадцы надеются, что такая система контроля общественностью и проверки исполнительными и законодательными органами приведет к эффективной оценке политических решений, которая не осуществляется в соответствии с ныне действующей системой.41

Если Оценка воздействия на окружающую среду проводится применительно к разработке программ или направлений политики, то для отдельных проектов, разрабатываемых в рамках этих программ или направлений политики, может потребоваться проведение последующих ОВОС. Во избежание путаницы и неоправданных повторений усилий в таких ситуациях, лица, занимающиеся подготовкой ОВОС, могут взять на вооружение процесс, который именуется в США "ярусным" ("tiering"). Ярусный метод - это метод организации работы по выполнению ОВОС на каждой после дующей стадии осуществления проекта с использованием всей документации по ОВОС, собранной на предыдущих стадиях.42 Он используется тогда, когда, например, результат ряда ОВОС "из отчетов о воздействии на окружающую среду программы, плана или политического курса используется для последующего отчета по воздействию программы, плана или политического направления или для анализа меньшего объема или для отчета по отдельному объекту".43

Б. Какие виды "воздействия" охватывает ОВОС?

1. Что понимается под "воздействием, на окружающую среду". Часто возникает вопрос, какие виды "воздействия на окружающую среду" должны подвергаться проведению ОВОС. Трудно дать исчерпывающее определение термина "воздействие на окружающую среду". Некоторые виды воздействия, такие как загрязнение воды или эрозия почвы легко вписываются в общепринятое понимание того, что является воздействием на окружающую природную и физическую среду. Другие виды воздействия, такие как безработица или воздействие на структуру местного населения не подпадают под категорию "воздействия на окружающую среду" в традиционном смысле, хотя они часто связаны с хозяйственной деятельностью человека, которая изменяет его непосредственное физическое окружение. В случае, если термин "окружающая среда" определяется в законодательстве, регулирующем ОВОС, слишком узко, существенные результаты хозяйственной деятельности человека могут оказаться за пределами изучения их воздействия. В то же время, слишком широкое толкование понятия "окружающая среда" может обусловливать необходимость подвергать процедурам ОВОС неоправданно широкий спектр социальных, экономических, а также экологических воздействий.

Можно предложить следующее решение этой дилеммы. Можно использовать традиционное определение термина "воздействие на окружающую среду" (т.е. изменение непосредственного физического окружения человека) с целью инициировать процесс ОВОС. Но после того как процесс ОВОС уже начат, можно использовать более широкое определение с целью проведения анализа. Другими словами, подготовка Отчета о воздействии на окружающую среду должна считаться необходимой в том случае, если предлагаемая деятельность будет влиять на непосредственное физическое окружение человека. После определения изначальной необходимости проведения ОВОС, другие виды воздействия, включая социально-экономические, могут также рассматриваться в рамках ОВОС. Этот подход определяется подзаконными актами, принятыми во исполнение NEPA:

Термин "окружающая человека среда" должен интерпретироваться достаточно широко, чтобы включать в себя природную среду и физическое окружение человека, а также взаимоотношения человека с окружающей средой. Это означает, что наличие экономических или социальных последствий само по себе не требует подготовки Отчета о воздействии на окружающую среду. Когда же Отчет о воздействии на окружающую среду уже находится непосредственно на этапе подготовки, и стало очевидным, что экономические или социальные последствия тесно взаимосвязаны с последствиями для окружающей природной и физической среды, — в этом случае Отчет о воздействии на окружающую среду должен рассматривать все эти виды воздействия на окружающую человека среду.44

2. Опосредованное и совокупное воздействие. Воздействие хозяйственной деятельности на окружающую среду часто выходит за пределы незамедлительных результатов. Для того, чтобы охватить все возможные результаты хозяйственной деятельности, ОВОС может охватывать "опосредованное" и "совокупное" воздействие наравне с "прямым" воздействием.

Как определяется подзаконными актами, принятыми во исполнение закона NEPA, "прямыми" видами воздействия является такие, "причиной которых является данное действие и которые происходят в то же время и в том же месте".45 Примером может послужить непосредственное повреждение деревьев, земли, а также вред, причиненный животному миру, вызванный строительством дороги, проходящей через лес. "Опосредованными" видами воздействия определяются такие, "причиной которых явилось данное действие и которые имеют место по прошествию времени или которые произошли на отдаленном расстоянии, но которые, тем не менее, возможно предсказать"46 - например, движение автотранспорта или вырубка деревьев, которые последуют за строительством дороги через лес.47

Концепция "совокупного" воздействия является более сложной. Как определяется в подзаконных актах, принятых во исполнение закона NEPA, совокупное воздействие — это:

воздействие на окружающую среду, возникшее в качестве результата усилившегося воздействия какого либо действия при его взаимодействии с другими действиями, которые имели место в прошлом, настоящем или произойдут в видимом будущем, не зависимо от того, какое агентство (федеральное или не федеральное) или физическое лицо предпринимает эти виды действия. Совокупное воздействие может возникнуть как результат незначительных индивидуальных действий, которые. когда они предпринимаются совместно в течение некоторого периода времени, имеют серьезные последствия.48

Недавнее решение суда США по совокупному воздействию нефтяных скважин на материковом шельфе поможет проиллюстрировать идею совокупного воздействия. Подготовленный Департаментом Внутренних дел Отчет о воздействии на окружающую среду, который являлся частью плана аренды участка для освоения месторождения нефти на материковом шельфе между Аляской и южной Калифорнией, — стал предметом иска Совета по Защите Природных Ресурсов (Natural Resources Defense Council v. Hodel).49 Несмотря на то, что Департамент произвел опенку влияния бурения нефтяных скважин на мигрирующие виды животных на определенных территориях, которые прилегают к этой полосе, он не произвел оценку суммарного результата этого воздействия. Такие виды животных, как, например, Калифорнийский серый кит, в течение своей ежегодной миграции проплывают вдоль всей длины территории, на которой предполагалось производить бурение и могут ощутить на себе пагубное воздействие разработки нефтяных месторождений на многих отрезках пути. Полный результат такого воздействия на животных, если его рассматривать в совокупности, будет гораздо более внушительным, нежели результат единичных воздействий, рассматриваемых отдельно. Поскольку в данном случае Департамент учитывал только результат единичных воздействий, а не их совокупный эффект на животных, суд принял решение о том, что в этом случае Отчет о воздействии нарушил требования закона NEPA.50

3. "Значительность" воздействия. На практике Оценка воздействия на окружающую среду, выполненная в соответствии со всеми предусмотренными подробностями, не может выполняться для каждого проекта или политического решения вне связи с тем, насколько значительно их воздействие. Цена такого подхода была бы недопустимо высока, и кроме того, время и энергия отвлекались бы от более важных оценок. Поэтому процедуры Оценки воздействия на окружающую среду обычно применяются лишь к таким видам деятельности, которые вероятно будут иметь "значительные" последствия для окружающей среды, Например, в соответствии с законом NEPA агентства обязаны подготовить ОВОС для "основных Федеральных действий, значительно влияющих на качество окружающей человека среды".51 Подобным образом Директива Европейского Сообщества по ОВОС "применяется для оценки воздействия на окружающую среду таких общественных и частных проектов, которые по всей вероятности будут иметь значительное влияние на окружающую среду".52

Может оказаться трудным определить, будет ли влияние проекта "значительным". Для этого определения необходимо принять во внимание не только масштабы проекта, его месторасположение и непосредственное воздействие, но также его долговременный эффект, опосредованное и совокупное воздействие на окружающую среду. С целью помочь этому определению многие законы об ОВОС используют методы "просвечивания" проекта для идентификации проектов, которые вероятно будут иметь существенное воздействие на окружающую среду. Подходы к проведению "просвечивания" проекта будут изложены ниже в части (Б раздела III).

 

 


Материалы подготовлены Экологическим Клубом CATENA
The Aarhus Conference - ENVIRONMENT FOR EUROPE
(Последнее изменение документа 23/10/2003)