Организация по Безопасности и Сотрудничеству в Европе
Центр ОБСЕ в Туркменистане
Экологический Клуб CATENA

 

I. Цели законодательства об оценке воздействия на окружающую среду


А. Установление реальной экологической политики

Основной задачей закона NEPA и многих других подобных законов США является учреждение экологически ориентированной политики принятия решений правительственными органами и, в некоторых случаях, — частными лицами. Хотя порядок проведения процедуры ОВОС, в особенности, подготовки Отчета о воздействии на окружающую среду, широко известен, критерием оценки процедурных аспектов законов об ОВОС служит то, насколько эффективно они обеспечивают реализацию названной задачи. В то время, как большая часть предлагаемой вниманию читателя работы сосредоточена на процедурных аспектах ОВОС. важно помнить, что выработка процедур является не самоцелью, а средством достижения цели. Совет США по Качеству окружающей среды обобщил это следующим образом: "Важным является не то, насколько хорошо подготовлены документы а насколько хороши решения, принимаемые на их основе. Целью NEPA является не увеличивать количество документов — пусть далее очень хороших документов, — но способствовать блестящим действиям.14

Однако, как показала практика, достижение целей таких законов как NEPA является сложной задачей. Одной из причин этого может стать широта политических деклараций, содержащихся в законах. Политическая декларация, изложенная в NEPA, например, требует от федеральных aгeнтств использовать все практически доступные средства и меры, "которые согласуются с другими важнейшими направлениями государственной политики," с тем, чтобы США могли "выполнить обязательства каждого поколения как попечителя окружающей среды в интересах последующих поколений... достичь наиболее широкого спектра использования окружающей среды без ее деградации... (и) достичь равновесия между численностью населения и использованием природных ресурсов, что позволит обеспечить высокие стандарты уровня жизни и использования жизненных благ широким кругом людей..".15 Поскольку политическая декларация, содержащаяся в законе NEPA является такой обширной и содержит ряд конкурирующих целей — экологических и социальных, которые адресованы нескольким поколениям, — ее достаточно трудно реализовать в каждом конкретном случае.

Даже тогда, когда о каком-либо действии можно сказать, что оно противоречит по существу политике, провозглашенной в законе об ОВОС, сложным остается вопрос о том, кто именно должен это определять. В США задача по обеспечению контроля за соблюдением требований закона NEPA лежит в первую очередь на федеральных судах. Однако, рассматривая дела по соблюдению закона NEPA, как и других требований законодательства об окружающей среде, федеральные суды придерживаются традиции уважения к деятельности правительственных агентств. Эта традиция в сочетании с широтой политической декларации, содержащейся в NEPA, не способствует прямому обеспечению продекларированной в законе политики. В большинстве случаев решения судов по поводу ОВОС и анализ ОВОС правительственными органами сосредоточены на осуществлении или улучшении процедур, используемых при оценке воздействия. Ожидалось, что соблюдение процедур заставит тех, кто принимает решения, вплотную столкнуться с негативными экологическими последствиями своих предложений и, следовательно, предпринимать действия, чтобы избежать или уменьшить их.

 

Б. Совершенствование процессов планирования и принятия решений

Другой важной целью законодательства о воздействии на окружающую среду является улучшение качества планирования и принятия решений правительственными органами, частными корпорациями и частными лицами. Необходимость принятия закона NEPA возникла в результате неспособности американских агентств придать необходимое значение вопросам охраны окружающей среды. Путем установления требований к органам власти о необходимости принятия во внимание последствий их деятельности для окружающей среды и анализа разумных альтернатив этим действиям, закон NEPA оказал помощь в постепенном формировании более внимательного отношения к вопросам, связанным с охраной окружающей среды, внутри правительства. Более того, применительно к индивидуальным проектам NEPA поощряет лиц, занимающихся планированием, путем рассмотрения альтернатив и мер по смягчению воздействия проекта сводить к минимуму вредные результаты деятельности или избегать их вообще и таким образом делает проект менее разрушительным для окружающей среды.

Этот положительный эффект может быть также распространен на деятельность частных предприятий. Закон об ОВОС может непосредственно регулировать деятельность частных лиц. Например, он может ввести требование, чтобы частные лица, осуществляющие хозяйственную деятельность, предоставляли информацию о предлагаемом проекте, выполняли анализ воздействия на окружающую среду, или предпринимали определенные меры при осуществлении проекта. Подобно тому, как и в случае с правительственными органами, такие требования могут заставить частные лица более пристально рассматривать вопросы, связанные с окружающей средой в целом, а также могут улучшить экологические последствия индивидуальных проектов. Даже тогда, когда законодательство об ОВОС распространяется только на действия правительства, такие, например, как выдача разрешений промышленным предприятиям, деятельность частных лиц все таки подвергается его положительному влиянию. В тех случаях, когда в соответствии с законом ответственность за практическое проведение ОВОС ложится на правительство, компания, желающая получить разрешение, может посчитать целесообразным провести оценку воздействия проекта на окружающую среду самостоятельно. Это может помочь компании предвосхитить результаты заключения правительственной оценки и избежать последствий, которые могут воспрепятствовать получению разрешения.16

В. Информирование общественности о последствиях предлагаемой деятелъности для окружающей среды

Пожалуй, наиболее существенной целью законов об ОВОС является всеобъемлющее своевременное и открытое для общественности распространение информации о различных видах деятельности, имеющей воздействие на окружающую среду. Участие общественности в процедуре ОВОС дает каждому гражданину в отдельности и населению в целом, проживающему на данной территории, возможность высказаться по проблемам, касающихся их самым непосредственным образом: здоровья и благополучия их семей и качества окружающей их среды. Открытый поток информации по окружающей среде может способствовать объективному рассмотрению вопросов по планированию хозяйственной деятельности и дать гражданам возможность сделать сознательный выбор в связи с теми выгодами и тем риском, которые несут с собой новые виды деятельности.

В своей недавней статье профессор Джозеф Сакс убедительно описывает необходимость вовлечения общественности в процедуру ОВОС.17 Сакс пишет:

Так же как самоуправление является сердцевиной демократической формы правления, а свободный выбор является ключом к самоуправлению, уверенность в том, что предпринятый риск является результатом такого свободного выбора является основой законности и обоснованности решений, связанных с окружающей средой.

Мы не можем требовать единогласия, однако мы можем настаивать на том, чтобы решения принимались на условиях достаточных знаний и внимательного рассмотрения с тем, чтобы отражать сознательный выбор при полной осведомленности о его последствиях. Первейшим экологическим правом, таким образом, является право выбора, и это право часто отрицается. Повторяющиеся усилия представить деятельность, при которой окружающая среда подвергается риску, как благотворительную, были не только тактической ошибкой со стороны правительства и частных предпринимателей, но также являлись отрицанием основополагающего права граждан демократического общества - право решать свою собственную судьбу.

****

Первым шагом является получение информации, потому что при отсутствии детальных знаний о последствиях невозможно принять осознанное решение. Специфическим механизмом для получения такой информации является оценка окружающей среды. Оценка воздействия не только просто желательна, она является критическим элементом в обоснованности решения, рискованного с точки зрения его воздействия на окружающую среду.

****

Второй шаг - это распространение информации среди общественности. Именно представители общественности будут подвергаться тем или иным вредным последствиям разрешенной деятельности, и именно они имеют право знать, требовать и реагировать на максимально полную информацию, которая может быть предоставлена. Любая информация, которая скрывается из страха перед реакцией общественности, подрывает законность и обоснованность принятого без нее решения, потому что самостоятельное определение своей судьбы лицами, подвергающимися воздействию, является центральным принципом.

И, наконец, существует вопрос об участии общественности. Каким образом информация собранная и затем распространенная среди граждан должна использоваться для того, чтобы создать почву для принятия обоснованного решения? Только в том случае, если существуют определенные эффективные средства для граждан, которые будут подвергаться воздействию проекта, поставить в известность лиц, принимающих решения, о своем мнении, и лишь тогда, когда это мнение должно быть соответственно рассмотрено, — только тогда требование о том, чтобы в процессе достижения согласия были представлены интересы всех заинтересованных сторон для того, чтобы он мог служить полнокровным механизмом достижения общественного согласия, может быть реализовано, 18

Поскольку осведомленность граждан и их действенное участие имеют особо большое значение в процессе ОВОС, многие законы гарантируют право граждан на участие в процессе ОВОС. Например, проект Конвенции о Транснациональной Оценки воздействия на окружающую среду, разработанный Экономической Комиссией ООН для Европы, гарантирует право граждан, проживающих на территориях, где существует вероятность возникновения последствий осуществления заграничных проектов, на участие в процедуре OBOC.19 Подзаконные акты, принятые во исполнение NEPA, требуют от правительственных органов "предпринимать значительные усилия для привлечения граждан" к участию в процедуре ОВОС.20 Широкое участие граждан может иметь особую важность в странах, где правительства только недавно стали предпринимать усилия в области охраны окружающей среды. Советом по Качеству окружающей среды США было отмечено, что "недостаток в достоверной технической информации и отсутствие эффективных механизмов соблюдения экологического законодательства в развивающихся странах обусловливает острую необходимость участия и контроля граждан".21

Г. Приобретение информации и знаний об окружающей среде

Процедуры ОВОС могут облегчить сбор и оценку информации о воздействии человеческой деятельности на окружающую среду. ОВОС часто включает в себя оценку текущего состояния окружающей среды, таким образом, оказывая помощь органам планирования в изучении сложных взаимосвязей, имеющих место в экосистемах. Такая информация дает ученым возможность разработки детальной инвентаризации природных ресурсов региона. Кроме того, путем изучения влияния хозяйственных проектов на окружающую среду ответственные за планирование лица могут оценить и сравнить эффективность различных вариантов и мер по смягчению воздействия и впоследствии совершенствовать конструкцию будущих проектов.

Оценка воздействия на окружающую среду может также преследовать чисто практическую цель: сбор информации, которая необходима для определения юридических обязанностей предприятия, вытекающих из отдельных законов об охране окружающей среды. В США и многих других странах законы об окружающей среде разделяются на категории в соответствии с видами среды или категориями окружающей среды. Так можно назвать лишь некоторые отдельные законы, регулирующие загрязнение воздуха, загрязнение воды, переработку отходов и очистку окружающей среды от загрязнений. Воздействие на каждую из этих категорий окружающей среды может контролироваться различными отделами в министерстве или агентстве окружающей среды, а в некоторых случаях может вовлекаться более чем одно министерство или агентство. ОВОС может служить инструментом для сбора и организации информации, которая необходима для управления этим широким кругом деятельности при осуществлении различных программ по окружающей среде.22

 

 


Материалы подготовлены Экологическим Клубом CATENA
The Aarhus Conference - ENVIRONMENT FOR EUROPE
(Последнее изменение документа 23/10/2003)