Организация по Безопасности и Сотрудничеству в Европе
Центр ОБСЕ в Туркменистане
Экологический Клуб CATENA

 

Предисловие к русской версии

Предлагаемая вниманию читателя русская версия научно-исследовательской работы Института права окружающей среды "Оценка воздействия на окружающую среду: объединение охраны окружающей среды и планирования хозяйственной деятельности" была подготовлена для стран бывшего Советского Союза (СБСС), которые в настоящее время усиленно работают над формированием законодательства, способного существенно повлиять на решение накопившихся экологических проблем. Большинство этих стран разрабатывают или уже приняли законодательство, регулирующее экологическую экспертизу, и продолжают искать пути повышения его эффективности. Так, на Украине недавно принят Закон "Об экологической экспертизе".1 В Белоруссии действует Закон "О государственной экологической экспертизе".2 В России принято Положение "Об оценке воздействия на окружающую среду в Российской Федерации"3 и обсуждается проект Закона "Об экологической экспертизе". Осмысление уже накопленного опыта регулирования оценки воздействия хозяйственной деятельности на окружающую среду стран, которые приступили к этому гораздо раньше, и сформировавшихся международных подходов к этой проблеме может обогатить правовой инструментарий законодателей СБСС и заинтересовать всех, кому небезразлично состояние окружающей природной среды.

Перевод юридических текстов — задача сложная, ибо требует не просто знания языков, но понимания различной культурологической и социально-правовой среды, в которую вписаны те или иные правовые институты. И здесь сложившиеся стереотипы и сформировавшиеся понятия могут подстроить не одну ловушку даже самому добросовестному переводчику и внимательному читателю. Поэтому нам хотелось бы дать не которые пояснения к русской версии предлагаемой научно-исследовательской работы, которые помогут читателю сориентироваться в соотношении категорий и понятий, используемых в этой работе, с теми, которые сформировались в русскоязычном социально-правовом лексиконе.

 

Категория "оценка воздействия на окружающую среду" в правовом контексте СБСС и США не совпадает. В США под Оценкой воздействия на

1 Закон Укргини "Про еколог1чну експертизу" в1д 9 лютого 1995 року — Голос Угсра&ш, 16 бере зня 1995 року, N.49.

2 Закон Республики Беларусь от 18 июня 1993 г. — Ведомости. Верховного Совета Республики. Беларусь, 1993, N.12.

3 Утвержденное Приказом N. 222 от 18.07.94 Министерства охраны окружающей среды и природных ресурсов Российской Федерации и зарегистрированное в Министерстве юстиции Российской Федерации 22 сентября 1994 г. под N.695. окружающую среду (ОВОС)4 понимается социальный процесс принятия решения, включающий в себя ряд обязательных стадий,5 по поводу предлагаемого к осуществлению нового проекта с учетом его воздействия на окружающую среду. В этом процессе задействованы три группы действующих лиц: инициатор проекта, уполномоченные органы исполнительной власти и граждане. Именно о том, каким образом этот процесс реализуется, какие стадии он должен проходить в США и последовавших их примеру странах, и пойдет речь в предлагаемой работе.

Между тем в странах бывшего Советского Союза оценка воздействия на окружающую среду, известная как ОВОС. это один из документов, который должен быть представлен заказчиком в составе других материалов в качестве обосновывающей документации проекта на заключение государственной экологической экспертизы.6 Именно в ходе государственной экологической экспертизы в СБСС уполномоченные государственные органы определяют соответствие намечаемой хозяйственной деятельности требованиям обеспечения охраны окружающей среды, здоровья населения и экологической безопасности. Поэтому по своему назначению Оценка воздействия на окружающую среду в США, которая анализируется в данной научной работе, наиболее близка государственной экологической экспертизе в СБСС.

А то, что в СБСС именуется ОВОС по существу является аналогом части Отчета о воздействии на окружающую среду.7 в США — объемного документа, на котором основывают свое решение уполномоченные правительственные агентства.

Следует однако иметь ввиду, что несмотря на то, что ОВОС в США является своеобразным аналогом экологической экспертизы в СБСС. между ними также существуют принципиальные содержательные и процедурные различия. В частности, законодательство ряда стран бывшего Советского Союза предусматривает, что объектами государственной экологической

4 Именно так переводится с английского Environmental Impact Assessment — EIA.

5 Обычно именуемые процедурами.

6 Российское Положение об ОВОС (см. сноску 3) делает попытку рассматривать ОВОС как процедуру учета экологических требований при подготовке и принятии решений. Однако традиционно сводит результат ОВОС к выводу заказчика о допустимости воздействия намечаемой им деятельности на окружающую среду, излагаемый в обосновывающей проект документации, которая должна быть представлена на государственную экологическую экспетизу (п.п.1.1-1.7 Положения).

7 По-английски — Environmental Impact Statement — EIS. Подробный анализ содержания этого Отчета изложен в разделе III. Д работы.

Экспертизы могут быть уже действующие предприятия. 8 В США проведению Оценки воздействия на окружающую среду подлежат только новые проекты. 9 Во многих странах бывшего Советского Союза в соответствии с действующим законодательством предусмотрено два отдельных вида экологической экспертизы — государственная и общественная. 10 Общественная экологическая экспертиза хотя и открывает дорогу для формирования общественного мнения и влияния граждан на принятие решения, однако ее заключение носит только рекомендательный характер для государственных органов. В США не существует отдельно общественной экспертизы. Здесь граждане должны быть вовлечены в процесс ОВОС на каждой из его стадий. Гарантией этого служит то, что соблюдение процесса ОВОС является важным условием его легитимности.

Существенно также отличается процесс ОВОС в США и порядок проведения экологической экспертизы в СБСС. Законодательство некоторых стран бывшего Советского Союза, например, Украины и России уже предусматривает проведение публичных слушаний в ходе экологической экспертизы, и они получают все большее распространение. Однако в странах, основанных на советской правовой традиции, такого целостного процесса ОВОС как в США, где публичные слушания лишь одна из многих других возможных процедур влияния граждан на принятие решения, не существует вообще.

В США принятие решение уполномоченными органами в отношении предлагаемого проекта является составной и завершающей частью процесса ОВОС.11 В СБСС государственная экологическая экспертиза завершается подготовкой заключения. Это заключение является основанием принятия решения в отношении возможности реализации объекта экспертизы.12 Однако заключение государственной экологической экспертизы может быть положительным или отрицательным. Реализация проектов без положительного заключения государственной экологической экспертизы как правило законодательством запрещена. В США отсутствует классификация результатов ОВОС на положительные и отрицательные. Более того, здесь

8 См., например, ст.5 Закона Республики Беларусь "О государственной экологической экспертизе" (см.: сн. 2); ст.7 Закона Украины "Об экологической экспертизе" (см.: сн. 1).

9 Подробнее см. раздел II.A работы.

10 Общественная экологическая экспертиза была введена в ряде стран бывшего Советского Союза принятыми в 1991-92 гг. Законами об охране окружающей природной середы.

11 Подробнее см. раздел III.Ж работы.

12 Украинское законодательство, например, предусматривает, что принимая решение в отношении дальнейшей реализации объектов экологической экспертизы, заключение государственной экологической экспертизы учитывается наравне с другими видами государственных экспертиз (ч.2 ст.12 Закона Украины об экспертизе — см.: сн.1).самое главное, чтобы процедуры проведения ОВОС были тщательно соблюдены и чтобы Отчет о воздействии на окружающую среду соответствовал требованиям законодательства и отражал всестороннее изучение воздействия предлагаемого проекта на окружающую среду, а также возможные альтернативы проекту. При это уполномоченное правительственное aгeнтство может принять решение об одобрении проекта далее тогда, когда его реализация будет явно неблагоприятна для окружающей среды.

Изложенные пояснения конечно не являются исчерпывающими, а лишь предлагают некоторый сравнительный аспект для ознакомления с данной научной работой. Знакомясь с ней следует также иметь ввиду, что процедура Оценки воздействия на окружающую среду в США была внедрена в почву страны с многолетним опытом демократического устройства, в котором непосредственные формы демократии, такие как участие граждан в принятии решений государственными органами, а также независимая и влиятельная судебная система — давно сформировавшиеся традиции. И тем не менее даже существовавшая в США социальная и правовая почва не предотвратила определенных первоначальных трудностей восприятия процесса ОВОС. Поэтому вопрос о том насколько аналогичный процесс может быть применим и эффективен в странах, основанных на иных социально-правовых традициях, заслуживает размышлений и внимания.

Современному миру хорошо известно о загрязнениях окружающей среды и деградации природы в странах бывшего Советского Союза. В сегодняшних социальных и экономических условиях этих стран восстановление природных ресурсов, устранение накопившихся загрязнений — задача сложная и долгосрочная. Но даже сейчас законодатели СБСС и граждане могут сделать очень важное дело — предотвратить возникновение новых экологических проблем и катастроф. Именно экологическая экспертиза является мощным инструментом осуществления такой политики. Она должна быть смоделирована в каждой стране исходя из ее реалий с учетом собственного опыта и ресурсов, сложившихся традиций и выбранных приоритетов. Тем не менее, достижения других стран, решавших и решающих проблему моделирования эффективных методов оценки воздействия хозяйственной деятельности на окружающую среду, могут быть полезны интеллектуально и эмпирически. Ибо предотвращение негативного воздействия человеческой деятельности на окружающую природную среду — задача глобальная.

Татьяна Рудольфовна Захарченко, кандидат юридических наук (СССР), доктор международного и сравнительного права окружающей среды (США)

 

 


Материалы подготовлены Экологическим Клубом CATENA
The Aarhus Conference - ENVIRONMENT FOR EUROPE
(Последнее изменение документа 23/10/2003)