Организация по Безопасности и Сотрудничеству в Европе
Центр ОБСЕ в Туркменистане
Экологический Клуб CATENA

 

Таблица 1

Наличие сведений о состоянии окружающей среды и источниках воздействия в федеральных министерствах и ведомствах

Из таблицы видно, что экологическая информация, относящаяся к одним и тем же объектам, накапливается в различных организациях. Может возникнуть естественный вопрос: не дублирует ли информация, скажем, о состоянии поверхностных вод, имеющаяся в Росгидромете, информацию по этому же вопросу, накапливаемую в системе Госсанэпиднадзора или Госкомэкологии. Ответ: и да, и нет. Да, потому что речь идет буквально об одних и тех же объектах и, более того, Госкомэкология, например, в значительной мере использует информацию из Росгидромета. Нет, потому что собственная информация, получаемая различными ведомствами, не идентична: организация ее сбора и анализа подчинена задачам и функциям каждого ведомства. Тем, кому часто приходилось обращаться за экологической информацией в государственные органы, хорошо известно, что информация, получаемая и накапливаемая Росгидрометом, существенным образом отличается от информации, собираемой в системе Госсанэпиднадзора. Отличаются как характер информации (например, набор определяемых параметров), так и способы ее организации, а также каналы распространения. Поэтому если необходимо собрать как можно больше сведений о состоянии того или иного объекта (например, для общего анализа ситуации), то целесообразно будет обратиться сразу в несколько организаций, которые могут располагать нужной вам информацией.

Чтобы лучше представлять характер экологической информации, получаемой и накапливаемой в различных ведомствах, предлагаем обратиться к учебному пособию ”Основы экологических знаний для журналистов”, где на основе официальных документов даны цели и задачи некоторых ведомств, располагающих наиболее полной информацией о состоянии окружающей среды. В Приложении 1 настоящего издания приведены координаты пресс-служб и отделов по связям с общественностью некоторых государственных органов, накапливающих экологическую информацию.

Допустим, вы определили к какому именно ведомству следует обращаться за необходимой информацией. Следующий этап – выяснить, ведомство какого уровня (федеральное, региональное) с большей вероятностью обладает этой информацией. Для этого полезно знать, как устроена ”государственная” информация.

 

Как устроена ”государственная” информация?

Государственные органы собирают информацию в основном для того, чтобы исполнять функции управления и контроля. Поэтому каждый орган, у которого есть четко определенный круг полномочий и обязанностей, собирает именно ту информацию, которая необходима для выполнения его функций, и систематизирует эту информацию в наиболее удобном для себя виде. Другими словами, экологическая информация, содержащаяся в государственных органах, собрана, организована, проанализирована и оформлена в соответствии с внутренними нуждами и требованиями ведомств, и не всегда можно эффективно пользоваться этой информацией.

Рассмотрим общую схему движения информации в вертикальной системе, подчиненной любому министерству или ведомству. Внутриведомственный обмен информацией организован по принципу противотока. Снизу вверх информация поступает в виде цифрового, картографического, описательного, отчетного материала. Чем выше информация продвигается, тем более явной становится работа, целью которой является анализ данных, таблиц, схем и получение на их основе выводов общего характера. В результате возникает сводный блок сведений.

На средних (региональных, межрегиональных) уровнях нередко публикуются добротные аналитические обзоры (такие, как, например, ежегодные областные доклады или обзоры состояния окружающей среды). В целом, структура таких документов среднего уровня соответствует структуре федеральных документов (это справедливо, в частности, для Докладов о состоянии окружающей среды, для статистических сборников типа ”N-ская область в цифрах”).

На более высоком (федеральном) уровне информация, охватывая все более широкий спектр территориальных сведений, начинает терять конкретность. Значительное усреднение приводит к тому, что детали и подробности опускаются. Большее место занимают отчетные сведения, например, об использовании ресурсов, о сбросах, выбросах, размещении отходов. Областям и краям уделены лишь небольшие параграфы. Таким образом, информация движется снизу вверх.

Обратный поток информации (сверху вниз) выражен приказами, нормативными актами, постановлениями, иногда – методическими указаниями, наставлениями и другой литературой предписывающего плана.

В каждой пирамиде есть относительно независимая подсистема – научно-исследовательские институты: головные, отраслевые, проектные. В этой подсистеме циркулирует научная информация. Многие методические рекомендации создаются в таких отраслевых институтах по заказу соответствующих ведомств.

Важно заметить, что исчезновение конкретных деталей при движении информации ”снизу вверх” и увеличение места, занимаемого обобщениями, само по себе является совершенно естественным и не может рассматриваться как недостаток. Оценка же конкретного документа определяется задачами интерпретации исходной информации – например, выявлением и анализом приоритетных экологических проблем, не ограничиваясь простым суммированием и усреднением данных.

Основной недостаток принципа противотока заключается в том, что анализ и интерпретация данных традиционно осуществляются на верхних этажах пирамиды. Внизу же идет только сбор ”первичной информации”. Поэтому многие проблемы местного масштаба ускользают от внимания государственных органов, хотя и могут быть отражены в первичных данных. В какой-то мере это – общая проблема всех вертикальных структур. Следовательно, в одних случаях вам может понадобиться первичная информация (если, к примеру, вы занимаетесь проблемой конкретной реки), в других – агрегированная (проблема целого региона).

В значительной мере такая пирамидальная структура информации унаследована от советской системы управления. Как мы помним, в этой системе практически все решения принимались преимущественно на верхних уровнях. Органам нижнего уровня была оставлена лишь небольшая свобода действий в рамках этих решений. Потребности именно такой системы в информации и обслуживали существовавшие ”информационные пирамиды”. В последние годы центры принятия многих решений в системе государственного управления переместились на региональный и местный уровни. Возникли независимые от нее коммерческий и общественный сектора, ”населенные” активно действующими субъектами. Тем не менее ведомства, занимающиеся сбором информации, как правило, сохраняют прежние принципы организации своей работы.

Еще одной проблемой для государственных организаций является сложность межведомственного взаимодействия Характерной чертой ”государственной” информации является затрудненность информационного обмена ”по горизонтали”: если ”вертикальный” обмен внутри одного ведомства более или менее отрегулирован (в первую очередь, должностными инструкциями), то ”горизонтальный” затруднен межведомственными барьерами. В некоторых случаях, ведомства не выполняют даже очевидную обязанность бесплатно предоставлять информацию другим государственным органам.

Наконец, пожалуй, наиболее актуальная с точки зрения журналистов проблема – деятельность государственных органов, занимающихся сбором и накоплением информации, как правило, не нацелена на предоставление информации вовне. Речь идет не только и не столько о трудностях доступа к первичной информации, которая во многих случаях все-таки может быть получена ценой определенных усилий. Государственные органы редко занимаются подготовкой различных информационных материалов, которые отвечали бы целям и потребностям как журналистов, так и их аудитории, были бы доступны восприятию не только специалистов, но и широкой общественности. Практически отсутствуют усилия по созданию инфраструктуры доступа к информации. Хотя обеспечение общественности информацией является обязанностью ряда государственных органов, среди других видов их деятельности эта задача, как правило, имеет невысокий приоритет.

Но, допустим, вы ”напали на след” нужной вам информации, и ее держателем оказалась государственная организация. Все это еще отнюдь не означает, что вы непременно ее получите. Немаловажно знать порядок обращения с официальным запросом к госоргану, знать, что делать в случае, если вам отказали в предоставлении информации.

 

Запрос информации в государственных органах. Отказ в предоставлении информации

Практика официальных запросов информации у государственных органов распространена довольно широко. Так же широко распространена практика отказов госорганов в предоставлении журналистам информации. Маловероятно, что запрос проигнорируют вовсе – это может быть чревато судебным разбирательством. Но может прийти ответ, носящий формальный характер, или обоснование отказа ответа на запрос. Формулировка отказа может быть самой разной – от отсутствия нужной информации в организации-адресате запроса до ссылки на государственную тайну.

Известен случай, когда оборонное предприятие отказалось предоставить справку о состоянии окружающей природной среды, ссылаясь на то, что по сведениям об объемах выбросов и сбросов, содержащимся в этой справке, можно восстановить объемы продукции оборонного значения.

Более сложной оказывается ситуация, если запрошена не просто информация о состоянии окружающей среды, а конкретный документ. Кроме необходимой экологической информации, в нем могут содержаться также и сведения, отнесенные к категории информации с ограниченным доступом на законном основании. Наличие таких сведений может сделать недоступным для общественности весь документ. В некоторых случаях эффективным здесь может оказаться компромиссный путь. Возможно, частичной выкопировки из запрошенного документа, заверенной официальным лицом, окажется достаточно для ответа на интересующий вас вопрос.

Нередко государственные служащие, не отказывая сразу в предоставлении информации, задают журналистам встречный вопрос: зачем нужна запрашиваемая информация? Как следует на это реагировать? В соответствии со статьей 12 Федерального закона ”Об информации, информатизации и защите информации”, журналист (и редакция) не обязан обосновывать необходимость получения им информации, за исключением случаев запроса информации с ограниченным доступом (государственная, коммерческая тайна, сведения о частной жизни).

Несмотря на подобное положение дел, не всегда целесообразно отказываться отвечать на вопрос, зачем нужна информация. Может быть, вопрос продиктован не желанием отказать, а попыткой понять, что же вы хотите в итоге получить. Ответ на него может быть гораздо более конкретным, если известно, зачем нужна информация задающему вопрос. Поэтому полезно пояснить цель вашего обращения. В такой ситуации это следует рассматривать не как уступку чиновнику, а как составную часть точной постановки вопроса.

Если же вам все-таки отказали в информации, нужно четко определить, почему это произошло. Может быть, виноваты вы сами. Организация, в которую обратился журналист, может действительно не располагать соответствующей информацией; запрос может быть сформулирован неопределенно или слишком общим образом и т.д. Действия в такой ситуации очевидны: например, уточнить формулировку запроса, направить запрос в другую организацию. Тем не менее, при попытках получения информации нередко возникают и более сложные проблемы.

Если же вам кажется, что государственная организация необоснованно отказывает вам в информации, можете обратиться в правоохранительные органы за защитой своих прав. Порядок обращения в суд и прокуратуру подробно описаны в пособиях для журналистов, выпущенными Фондом защиты гласности (см. список литературы).

Еще один возможный ответ на запрос о предоставлении информации – указание на то, что интересующая информация может быть предоставлена за плату. Вопрос взимания платы за предоставление информации также является сложным и неоднозначным. С одной стороны, конституционное право граждан на получение достоверной информации о состоянии окружающей среды, так же как и право требовать от соответствующих органов предоставления этой информации, предполагают полную доступность экологической информации. Реализация конституционного права не должна зависеть от возможности или невозможности редакции оплачивать услуги по предоставлению информации. То соображение, что государственные информационные источники формируются за счет бюджетных средств, то есть на деньги налогоплательщиков, также важный довод в пользу бесплатного доступа к этим ресурсам.

Если предложенная цена представляется несоразмерно большой по сравнению с дополнительной работой, которую предстояло бы проделать для ответа на запрос, могут быть предприняты различные действия. Можно продолжить диалог с держателем информации, как обсудив возможности сотрудничества с ним, так и апеллируя к конституционным правам, социальной значимости и некоммерческому характеру своей деятельности. В любом случае можно утверждать, что цены не должны быть слишком высокими, т.е. не должны препятствовать реализации прав граждан. Можно обратиться с жалобой в вышестоящие органы, обсудить проблему в отдельном материале. Однако обращение в судебные органы в такой ситуации вряд ли будет эффективным.

Подходя к проблеме шире, стоит отметить, что ”коммерческие цены” на экологическую информацию возможны только в условиях монополии на информацию. Появление альтернативного канала доступа к информации всегда приводит к существенному оздоровлению ситуации.

Несколько советов

В заключение соберем воедино несколько несложных и хорошо известных рекомендаций, которые могут оказаться полезными журналистам при обращении за информацией в различные организации.

1. Адресность. Прежде, чем составлять запрос, постарайтесь выяснить как можно точнее, какие именно организации располагают нужной вам информацией, и в каком объеме. Это поможет направить запрос правильному адресату. Естественным ответом на запрос, направленный ”не по адресу”, является отказ со ссылкой на отсутствие необходимой информации или формальное, бессодержательное письмо.

2. Точность запроса. Не менее важным условием эффективности вашего обращения является точность, определенность формулировок запроса. Необходимыми условиями такой точности являются как ясное представление о цели вашего информационного поиска, так и понимание специфики работы конкретной организации-держателя информации. Как адресность, так и точность запроса помогут сэкономить время и избежать ненужных конфликтов.

Так, письмо с просьбой предоставить ”информацию о качестве воздуха в городе” является очень неконкретным и дать на него осмысленный ответ невозможно при всем желании. Нужна ли авторам письма обобщающая справка или ряды цифр? Интересует ли их определенный набор загрязняющих веществ, воздействие конкретного предприятия? Все это нужно продумать и отразить в тексте запроса.

3. Соблюдение правил деловой переписки. Только письменный запрос является тем документом, на который обязан последовать официальный ответ. Запрос, сделанный в устной форме, может быть проигнорирован. Если даже в частной беседе с официальным лицом получена информация, то следует четко понимать, что эту информацию вы можете принять к сведению, но ссылка на нее в публикации или репортаже (если это не оговорено особо) может повлечь за собой большие неприятности для журналиста, вплоть до судебного разбирательства.

Лучше всего посылать запрос от имени редакции. И не только из соображений солидности. Применительно к запросу информации ”свободным” журналистом закон ”О средствах массовой информации” не устанавливает правил, определяющих порядок отказа и отсрочки в предоставлении информации, оставляя его на усмотрение государственных органов. Порядок запроса информации редакцией оговорен в Законе (ст. 39 и 40).

Обращаясь с официальным запросом, следует соблюдать правила деловой переписки. Думаем, журналистам полезно их знать. Письмо, не оформленное в соответствии с принятыми правилами, документом, строго говоря, не является. В частности, запрос должен быть напечатан на бланке редакции, на всех листах, кроме первого, нужно поставить печать организации; документу должен быть присвоен исходящий номер. В момент получения вашего запроса организация-адресат должна присвоить ему входящий номер – постарайтесь выяснить его. Ссылка на этот номер поможет проследить дальнейшую судьбу письма.

4. Документирование. Естественно, все этапы взаимодействия с официальными организациями должны документироваться. Это поможет при дальнейшей работе с организацией, при обжаловании ее решения и т.п. Должны сохраняться как копии ваших обращений, так и полученные ответы. Обращение полезно отправлять заказным письмом с уведомлением – тогда у вас будет документальное подтверждение его получения.

5. Корректность. Иногда запросы, исходящие от журналистов, отличаются резким, эмоциональным тоном. Если обстоятельства заставляют вас обращаться с письмом, достаточно жестким по содержанию, тем более важно соблюдать принятые правила вежливости. Несоблюдение этих норм может быть воспринято как признак отсутствия весомых аргументов. Если ваша цель состоит в том, чтобы получить ответ на свой запрос, вам следует быть корректными даже в тех случаях, когда вы не испытываете симпатии к его адресату.

Как мы видим, иногда получение информации из официальных источников превращается в довольно сложную и продолжительную процедуру. Тем не менее, важно постараться пройти ее и получить необходимую информацию. Иногда успешным будет путь через пресс-службу или отдел по связям с общественностью ведомства, иногда – через налаживание дружеских отношений непосредственно с чиновником- держателем информации. Однако опыт показывает, что далеко не на все вопросы журналиста могут быть получены ответы из государственных источников. Что же делать, если госорганы отказались предоставить вам нужную информацию или просто не обладают ей? Продолжим поиск информации.

 

Неправительственные экологические организации – альтернативный источник информации

Официальные органы – далеко не единственный и даже не самый полный источник экологической информации. Существует множество возможностей получить информацию, не вступая в официальные контакты. К тому же оперативно получить информацию у государственных организаций получается редко: составление официального запроса, прохождение его по всем инстанциям, запись на прием к чиновнику и другие операции – требуют времени, которого, как правило, у журналистов крайне мало. Какой-то информации в госорганах попросту нет, какой-то они делиться с вами не захотят.

Поэтому каждому журналисту полезно знать об альтернативных источниках экологической информации, которых сегодня становится все больше. В этой главе мы расскажем о некоторых наиболее информативных источниках, обращение к которым, по нашему мнению, необходимо в каждом информационном исследовании.

Наверняка вам приходилось не раз слышать словосочетание ”третий сектор”, которое прочно вошло в лексикон СМИ. Оно попало в нашу страну с Запада в начале 90-х годов. Западные социологи делят все формы активности общества на три сектора: государственные организации (1-й сектор), коммерческие организации (2-ой сектор) и некоммерческие объединения (3-й сектор). Некоммерческие структуры могут называться по-разному: общественными, негосударственными (НГО) или неправительственными организациями (НПО), гражданскими инициативами. ”Это объединения людей, собравшихся вместе, чтобы помочь себе и другим не с целью извлечения прибыли”, – так определяет НПО Ольга Алексеева в книге ”Третий сектор, или благотворительность для ”чайников”.38

Можно сказать, что негосударственный (некоммерческий) сектор – совокупность ячеек по интересам. Помните, были в СССР клубы и кружки по интересам? Только если раньше люди проводили в них свое свободное время, то сейчас такие организации превратились в сообщества специалистов, для которых работа в неправительственной организации стала профессией, делом всей жизни.

Некоммерческие объединения не ставят своей целью получение прибыли (в отличие от коммерческих структур), они стремятся помочь обществу в решении тех проблем, которые государственные органы не решают или решают не лучшим образом. ”Во многих случаях именно отсутствие каких-либо ”рычагов” для влияния на государственные органы власти стало фактором, определившим объединение людей в ”организацию”.39

Нам кажется, что если российские СМИ действительно претендуют на объективное отражение современной жизни, они не могут не принимать в расчет существование такого важного сегмента общества как НПО, то есть постоянно контактировать не только с государственными учреждениями и крупными коммерческими структурами, но и с неправительственным сектором и знать, что он собой представляет.

 

 


Материалы подготовлены Экологическим Клубом CATENA
The Aarhus Conference - ENVIRONMENT FOR EUROPE
(Последнее изменение документа 23/10/2003)